IV SA/Gl 263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji tego samego organu z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów sądowych kwotę [...] zł ([...] złotych). Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją o numerze [...] z dnia [...] nałożył na J. S. karę pieniężną w kwocie [...] zł. w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późniejszymi zmianami), polegającym na wykonywaniu transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej (art. 92 ust. 1 i 4 ustawy oraz pkt 1.4.4. załącznika do ustawy). Wydając to rozstrzygnięcie organ celny kierował się wynikiem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] przez funkcjonariuszy [...] Izby Celnej w K., z której został sporządzony protokół kontroli o numerze [...]. J. S. złożył odwołanie od w/w decyzji. Domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji, ponieważ nie zgadza się z jej treścią. Zdaniem odwołującego się winą za nie wypełnienie karty opłaty drogowej należy obarczyć pracowników poczty, gdzie przedsiębiorca uiścił opłatę za przejazd po drogach krajowych, ponieważ do ich obowiązków należy prawidłowe wypełnianie tych dokumentów. Ponadto przedsiębiorca nie realizujący usług transportowych nie brał udziału w żadnych szkoleniach związanych z wypełnianiem kart drogowych i uważa, że w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie popełniono błąd, obarczając go karą pieniężną za to naruszenie. Na samej karcie brak jest instrukcji jej wypełniania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 pkt. 3, art. 4 pkt 4, art. 42, art. 87 ust. 1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, ust. la, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze .zm.), oraz pkt 1.4.4. załącznika tej ustawy, § 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 -wraz z późniejszymi zmianami), a także art. 6 i 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 180 poz. 1497) Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności z treści protokołu kontroli o Nr [...], z dnia [...] wynika, że w tym dniu o godzinie [...] na drodze krajowej [...], przedsiębiorca J. S., kierując samochodem ciężarowym m-ki [...] o numerze rejestracyjnym [...], został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolę przeprowadzili funkcjonariusze [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Z przeprowadzonej kontroli drogowej wynikało, że kontrolowany posiadał w pojeździe nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Nieprawidłowość polegała na nie wypełnieniu pierwszego pola godziny przejazdu cyfrą -,,0" lub ,,1", lub ,,2". Ponadto nie skreślono odpowiedniego pola w rubryce "EURO". Wskazano, iż z okazanego kontrolującym dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego wynikało, że posiada on dopuszczalną masę całkowitą [...] kg - tym samym organ celny nie mógł zastosować przepisu art. 3 ustawy, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy z uwagi na granicę dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów. Podniesiono, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne, są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Nadmieniono, iż w szczegółowy sposób kwestie dotyczące uiszczenia opłaty zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Podkreślono, iż jedynie karta opłaty, wypełniona zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia, przed rozpoczęciem przejazdu, stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty (§ 4, ust. 2 rozporządzenia). Zaakcentowano, iż zgodzić się należy ze stroną, że kartę opłaty drogowej wypełnia jednostka, która pobrała opłatę, jednakże ust. 2 § 5 cyt. rozporządzenia stanowi, że w części dotyczącej numeru rejestracyjnego oraz terminu ważności, karta opłaty dobowa oraz siedmiodniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę. Podniesiono, iż w myśl przepisów art. 87 ust 1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu, wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Z kolei za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca (art. 87 ust. 3 ustawy). Uprawnionymi do kontroli tych dokumentów, są funkcjonariusze organu celnego (art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy). Dyrektor Izby Celnej zauważył, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) z dniem 21 października 2006 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 08 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 151, poz. 1089). Podniósł wszakże, iż mając na względzie wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo stanowisko stwierdzające, że przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy (odpowiednio w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych), to do oceny jej skutków prawnych stosuje się ustawę dawną także po wejściu w życie ustawy nowej. Zauważył, że tak przepisy rozporządzenia które straciło moc jak przepisy rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 21 października 2006 r. jednakowo nakładają obowiązek uiszczenia opłaty przez podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy po drogach krajowych, poprzez nabycie karty opłaty i jej prawidłowe wypełnienie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu, a także w piśmie z dnia [...] zarzutów, Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, iż nie kwestionuje faktu, że opłata za przejazd po drogach krajowych została wniesiona, a dostarczone przez stronę dokumenty / dowód dostawy/ oraz godzina zatrzymania do kontroli drogowej, jednoznacznie wskazują, że nie można nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej za niewypełnienie karty opłaty drogowej, a jedynie za nieprawidłowe jej wypełnienie. Podkreślono jednak, iż faktem bezspornym jest jednak brak wpisu odpowiedniej cyfry w pierwszym polu dotyczącym godziny ważności, a także brak skreślenia w odpowiednim polu związanym z emisją spalin, a obowiązujące przepisy prawne nie dają organowi rozstrzygającemu żadnych możliwości wyboru, czy karę pieniężną wymierzyć, czy też od niej odstąpić, w sytuacji, kiedy ustawa wiąże z danym naruszeniem obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w konkretnej wysokości. Organ podkreślił, iż przedsiębiorca nie może obwiniać urzędników poczty za niewypełnienie karty opłaty drogowej, ponieważ zakupił on kartę jednodniową, a dokonywanie zapisów w tych dokumentach przez tych pracowników nie jest obligatoryjne. Instrukcja wypełniania karty opłaty drogowej, faktycznie nie jest podana na jej odwrocie, jednakże szczegółowe zasady jej wypełniania określają przepisy cytowanego wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. S. zarzucił organowi nieuzasadnione wymierzenie kary przez organ celny. Zdaniem skarżącego, winę za niewypełnienie karty opłaty drogowej ponosi instytucja dokonująca jej sprzedaży, natomiast na odwrocie winiety brak jest instrukcji jej wypełnienia. Nadto wskazał na rozmijanie się z prawem Izby Celnej w K., a także naciąganie faktów, w celu zainkasowania jakiejkolwiek kwoty. Ponadto strona skarżąca powtórzyła zarzuty, jakie podniosła w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Godzi się przy tym zaznaczyć, iż ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości." Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą właściwością instancyjną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) w art. 1 b stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej w może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw , a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu Administracyjnego nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874). Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy , uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1 a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie , iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami urzędu celnego, czy też funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a.. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie bowiem w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01 – zbiór orzeczeń LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. , sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36) Przeto też mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi, Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.