IV SA/Gl 264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił I. M. przyznania dodatku mieszkaniowego podając w uzasadnieniu, że wartość wyliczonego świadczenia jest wielkością ujemną. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W szczególności strona zakwestionowała (przedstawiając poszczególne kwoty dochodu) przyjętą przez organ wysokość jej dochodów z obydwu miejsc pracy. Napisała, że miesięcznie za mieszkanie płaci [...] zł, nadto za prąd i gaz odpowiednio [...] zł i [...] zł. Powołała się na swoje dochody netto wyjaśniając jednocześnie, ze [...] pobiera od [...] r. Zakwestionowała fakt wliczenia do dochodu zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił (przytaczając stosowne przepisy prawa) zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że I. M. prowadzi 3-osobowe gospodarstwo i domowe zamieszkując z synem i córką w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m², a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa wynosi [...] m² . Dochód strony- wyliczony zgodnie z definicją podaną w ustawie i na podstawie złożonych dokumentów, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc i [...] zł miesięcznie na osobę. Na dochód ten złożyły się wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł i [...] zł, zasiłek rodzinny w łącznej wysokości [...] zł oraz [...] za [...] i [...] r. w łącznej wysokości [...] zł. Dochód ten nie jest wyższy od [...] % najniższej emerytury wynoszącej w dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy [...] zł.. Organ podniósł, iż wydatki mieszkaniowe ponoszone przez stronę na zajmowane mieszkanie i potwierdzone przez zarządcę wynoszą [...] zł, a nie jak podała strona w odwołaniu [...] zł. Wskazał, iż opłat za energię elektryczną i gaz nie wlicza się do wydatków ponoszonych za mieszkanie, a będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego- § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późno zm. ). Podkreślono, iż w zajmowanym mieszkaniu strona nie posiada [...], a zatem kwotę [...] zł należało powiększyć o ryczałty odpowiednio w wysokości: [...] zł. Uzyskaną kwotę [...] zł należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...] zł ([...] % z kwoty [...] zł). Wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy jest wartością ujemną i dlatego też I. M. nie kwalifikuje się do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Ustosunkowując się do pozostałych okoliczności podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że rozumie trudną sytuację materialną strony, podkreślając przy tym, że ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych zasad ich przyznawania. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód strony został obliczony prawidłowo, zgodnie z treścią wyżej przytoczonego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis w sposób precyzyjny definiuje, co jest dochodem i co od dochodu należy odliczyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca I. M. podniosła, że nie zgadza się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, gdyż poza wyliczeniem i powtórzeniem przepisów, nie wniosło ono niczego nowego. Napisała, że z powyższego wynika, że strona nie potrafi czytać i pisać, jest osobą gorszej kategorii. Wskazała, że organ odwoławczy zarzucił jej nieprawdę wyjaśniając, iż podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego jest kwota [...] zł, a nie kwota [...] zł.. Dodała, że od [...] br. wzrosła oplata za wywóz śmieci, a od [...] br. wzrośnie opłata za czynsz. Przytoczyła fragment art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podnosząc, iż zasiłek rodzinny i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego są świadczeniami przyznawanymi na określony czas i w konkretnym celu dla konkretnych osób - tj. dzieci. Napisała również, że [...] i nie ma o nich wzmianki w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreśliła, iż kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późno zm. ) stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny lub nie posiadającym takiego tytułu ale oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa wyżej jest równy lub wyższy od 150 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiedniej wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych wyżej, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2- 4osobowym. Skarżąca I. M. prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe zamieszkując z dwojgiem małoletnich dzieci w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...] m² , a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa domowego wynosi [...] m². Organ odwoławczy przyjął, że dochód rodziny skarżącej z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (zgłoszony w deklaracji o wysokości dochodów) wyniósł [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc i [...] zł miesięcznie na osobę. Na dochód gospodarstwa domowego strony złożyły się: wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] i w kwocie [...] zł oraz zasiłek rodzinny w łącznej wysokości [...] zł, a także [...] za okres [...] r. w łącznej wysokości [...] zł.. Już w treści odwołania (k. [...] odwrót akt administracyjnych) skarżąca podnosiła, iż kwota jej dochodów z obydwu miejsc pracy została zawyżona - co wynika wprost z porównania kwot dochodów przedstawionych tamże przez skarżącą, a wyliczeniami dokonanymi przez organ I instancji, które bezkrytycznie powielił organ odwoławczy. Mimo tej widocznej i to znacznej rozbieżności w wysokości dochodów skarżącej, organ odwoławczy nie podjął próby zweryfikowania tej okoliczności. Stąd też wniosek, że wbrew swym obowiązkom organ odwoławczy nie odniósł się konkretnie do wszystkich argumentów odwołania. W tej mierze wskazać należy, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Skoro tak to ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści zasadniczych zarzutów odwołania oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stąd też jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej zaś sprawie organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, do wyliczeń dochodu przedstawionych przez skarżącą w treści odwołania. Winien zaś był wezwać skarżącą do przedstawienia dokumentacji na której opiera ona swoje twierdzenia o wysokości swoich dochodów. Art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera definicję dochodu gospodarstwa domowego na potrzeby stosowania jedynie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z definicji tej wynika, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.. W tej mierze wskazać należy, iż na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. skarżąca przedstawiła Sądowi kserokopie zaświadczeń o jej dochodach za miesiące [...] – [...] r.. Z treści tych dokumentów wprost wynika, iż dochód skarżącej we wspomnianym okresie był istotnie niższy, niż to przyjęto w obu decyzjach zapadłych w sprawie, a to na m.in. skutek nie odliczenia - wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z wyżej przytoczonego przepisu prawa - składek na ubezpieczenie [...]. Na zakończenie należy wyjaśnić skarżącej, iż organy przyjmowały , że kwota będąca podstawą obliczenia dodatku wynosi [...] zł (kwota ta wynika to wprost z podpisanego przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - k. [...] akt administracyjnych), a kwota [...] zł. została dopiero udokumentowana prawidłowo przez skarżącą w załączniku do skargi. Uwzględniając powyższe i mając na uwadze, iż w świetle materiałów sprawy organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.