IV SA/Gl 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C., na podstawie m.in. art.2 ust.1, art. 3 ust. 1, art.5, art.6, art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, póz. 734 ze zm.) oraz bliżej nie sprecyzowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w trybie art. 104 k.p.a., przyznał Ł. W. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] złotych miesięcznie na okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wnioskodawczyni spełnia kryteria dla przyznania jej tego świadczenia. Szczegółowe wyliczenie wysokości dodatku przedstawił w załączniku do decyzji. W odwołaniu strona podniosła, że dodatek ten jest z niewiadomych jej powodów niższy od poprzednio otrzymywanego, podczas gdy sytuacja faktyczna mająca wpływ na tę kwestię nie uległa zmianie. Dlatego domagała się zmiany powyższej decyzji i przyznania większego dodatku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.art.2 ust.1, 3 ust., 5, 6 ust.1 pkt 1, 7 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy wspomnianą decyzję z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia przytoczono brzmienie przywołanych przepisów prawa materialnego oraz poczynione ustalenia faktyczne. Wynika z nich, że odwołująca się zajmuje mieszkanie o powierzchni [...] m kw., zatem nie przekroczyła normatywnej powierzchni mieszkania (35 m kw.) powiększonej o 30%, a jej dochód za 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku wynosi miesięcznie [...] zł, stąd nie przewyższa kryterium dochodowego, wynoszącego w tym przypadku [...] zł. Organ odwoławczy zważył więc, że skoro wydatki na mieszkanie wynoszą [...] zł, to dodatek mieszkaniowy stanowiący różnicę pomiędzy tymi wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię lokalu a wydatkami poniesionymi przez wnioskodawczynię w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego, czyli [...] zł - [...]zł, został prawidłowo obliczony na kwotę [...] zł. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji przez przyznanie jej dodatku mieszkaniowego "w prawidłowej wysokości". Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art.2 ust.1, art.3 ust.1, art.5, art.6 ust.1 pkt 1, art.7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz sprecyzowanych bliżej przepisów rozporządzenia wykonawczego do niej, jak też wadliwość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazała, iż organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego przyjęły jako jej dochód kwotę [...] zł, podczas gdy jej emerytura wynosi [...] zł brutto, poza tym podtrzymała twierdzenie, że w identycznym stanie faktycznym poprzednio otrzymywała większy dodatek. Dlatego decyzję tę uważała za chybioną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe wywody oraz przytaczając, jakie elementy dochodu strony, po myśli art.3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, są brane pod uwagę podczas ustalania dochodu dla potrzeb określenia wysokości spornego świadczenia. Wskazał, iż od emerytury skarżącej nie odlicza się składki na ubezpieczenie zdrowotne. W konsekwencji czego kwestionowaną decyzję uznał za zasadną, zaś argumenty skargi za nietrafne. W piśmie procesowym z dnia [...] (data wpływu [...]) skarżąca podała, że jeżeli do jej dochodu wliczono zwrot za centralne ogrzewanie, to uczyniono to wadliwie, albowiem kwotę [...] zł należną z tego tytułu przekazano na konto poprzedniego właściciela mieszkania, co wykazała dołączonym zaświadczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, gdyż zarzuty zaprezentowane przez skarżącą okazały się nie do odparcia, co w konsekwencji niewyjaśnienia sprawy, uchyla zaskarżoną decyzję spod kontroli legalności. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej w skrócie: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola ta sprowadza się do ustalenia, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a). Nadto – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Nie jest jednak możliwe, jak chciałaby tego skarżąca, przyznanie jej dodatku mocą niniejszego wyroku, gdyż sądy administracyjne nie zastępują organów administracyjnych, a tylko je kontrolują. Przeto uznając skargę za zasadną mogą jedynie uchylić wadliwą decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Przeprowadzona w tych ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że uchybia ona prawu procesowemu w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Bowiem sformułowany przez stronę skarżącą zarzut błędnego obliczenia kwoty jej dochodów wypadło podzielić już choćby z powodu niedostatecznej prezentacji składników, uchylającej kwestię tę spod oceny legalności. W istocie zatem niepodobna odeprzeć zarzutu, wedle którego dochód skarżącej został ustalony przez organy orzekające w sprawie wadliwie. Rzutuje to również na prawidłowość zastosowania przyjętych norm prawa materialnego, które w istocie skarżąca wyeksponowała jako normy naruszone kwestionowanym rozstrzygnięciem, błędnie tylko określając je jako normy procesowe. Tymczasem w rzeczy samej organy orzekające naruszyły zasady wyrażone w art.7, art.77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. przez to, że nie wyjaśniły rzeczywistego dochodu skarżącej i nie dały dostatecznego wyrazu ustaleniom w tym zakresie w motywach decyzji. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż wpływa na wysokość dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania tego świadczenia pieniężnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Treść art. 6 tej ustawy precyzuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od: łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Odnosząc się do pierwszego spośród wymienionych kryteriów przywołać należy definicję dochodu, obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawartą w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, w myśl której za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Według zaś art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy do wniosku o dodatek mieszkaniowy dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W deklaracji tej skarżąca podała, że jej dochód stanowi emerytura wynosząca [...] zł netto. Znajduje to oparcie w dołączonych: decyzji emerytalnej i odcinku emerytalnym, wedle których kwota brutto tego świadczenia wynosi [...] zł. Tę ostatnią kwotę należało przyjąć jako dochód skarżącej przez nią zadeklarowany dla potrzeb ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia. W istocie bowiem w jej przypadku nie zachodzą podstawy do dokonania jakichkolwiek odliczeń na podstawie ostatnio przywołanego przepisu. Natomiast organy orzekające do tej kwoty dodały inną jeszcze kwotę, która znalazła się na owej deklaracji dopisana inną ręką, prawdopodobnie pracownika organu. Taką czynność należy uznać za niedopuszczalną i mogącą skutkować odpowiedzialnością karną. Skarżąca bowiem przedstawiła dokument prywatny, na którym czynienie jakichkolwiek dopisków i adnotacji przez inne osoby jest wykluczone. Organy mogą natomiast czynić własne ustalenia i odzwierciedlać je w inny sposób, na innych nośnikach, a nie na dokumentach składanych przez strony. Tego rodzaju praktyka jawi się jako wielce naganna. Nie dość tego, jeszcze nie wiadomo skąd i dlaczego do kwoty wspomnianej emerytury za poprzednie 3 miesiące dodano kwotę [...] zł. Organy obu instancji nie zadały sobie trudu wskazania podstawy faktycznej i prawnej dla wliczenia jej do dochodu skarżącej, nawet mimo podniesienia przez nią tego zarzutu. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę odniosło się wyłącznie do niepodważanych odliczeń od dochodu, trafnie skądinąd wywodząc czego się nie odlicza, natomiast pomijając kwestię kwoty doliczonej doń w przypadku skarżącej. Analiza akt administracyjnych może prowadzić do konkluzji, że wspomniana kwota może stanowić zwrot za centralne ogrzewanie w miesiącu [...], co ujawniono we wniosku o przyznanie dodatku. Zasadność wliczenia tej kwoty do dochodu skarżącej jest jednak wielce wątpliwe, zwłaszcza gdy z treści zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej w C. z dnia [...] dołączonego do pisma z dnia [...] wynika, że kwotę tę przelano na konto poprzedniego właściciela lokalu zajmowanego przez skarżącą. Ponieważ zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla obliczenia dochodu skarżącej, a zatem wpływa na wysokość dodatku mieszkaniowego, niepodobna było go pominąć w ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Poza tym trafnie skarżąca zarzuca, iż skoro jej sytuacja faktyczna nie uległa zmianie, a przyznano jej obecnie mniejszy niż poprzednio dodatek mieszkaniowy, to należało tę kwestię szerzej wyjaśnić i omówić. W przeciwnym wypadku nie do odparcia jest zarzut naruszenia wyrażonej w art.8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać jako przedwczesna. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie wyjaśnienie sprawy w naprowadzonych kierunkach i ustalenie w sposób nie budzący zastrzeżeń dochodu gospodarstwa domowego strony skarżącej na użytek regulacji zawartej w powoływanej ustawie, a następnie poprawne obliczenie dodatku mieszkaniowego. W motywach decyzji organ między innymi poda szczegółowe wyliczenie dochodu ze wszystkimi składnikami oraz wydatków na mieszkanie. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na upływ okresu objętego dodatkiem i niecelowość orzekania o wykonalności zaskarżonej decyzji w takiej sytuacji.