IV SA/Gl 267/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska (del.) WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. ref. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi D.W. na orzeczenie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. IV SA/Gl 267/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia z dnia [...] Nr [...] Komendant Miejski Policji w C. na podstawie art. 135 j ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm. ) wydaną na skutek postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec [...] D.W. obwinionego o to, że w dniu [...] o godz. [...] pełniąc służbę [...] KMP w C., po przyjęciu telefonicznego zgłoszenia o przestępstwie [...] przy ul. [...] w C., nie podjął żadnych czynności w tej sprawie a zainicjował działania policjantów dopiero po powtórnym telefonicznym zgłoszeniu o godz. [...], czym naruszył przepis art. art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji, w związku z zarządzeniem nr 19/00 KGP z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dyżurnego jednostki organizacyjnej w policji i uznał [...] D.W. winnym naruszenia dyscypliny służbowej oraz wymierzył karę dyscyplinarną w postaci wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] [...] D.W. o godz. [...] pełniąc służbę [...] KMP w C. przyjął telefoniczne zgłoszenie od pani A. (P.S.) o dokonywanym przestępstwie [...] przy ul. [...] w C. O godz. [...] przyjął kolejne zgłoszenie interwencji przy ul. [...], gdzie skierował radiowóz policyjny. Następnie o godz. [...], dopiero po drugim zgłoszeniu telefonicznym pani A. o zatrzymaniu przez obywateli sprawcy [...], skierował na miejsce zdarzenia radiowóz. Z powyższego wynika, że od godz. [...] do godz. [...] nie zainicjował jakichkolwiek czynności służbowych zmierzających do wysłania na miejsce zgłoszenia o [...] funkcjonariuszy policji, w celu zapobieżenia przestępstwu lub zatrzymania sprawcy i zabezpieczenia śladów i dowodów zaistnienia przestępstwa. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Policji w C. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko D.W., któremu zarzucono, że nie podjął czynności służbowych i nie zainicjował działania policjantów w prawie zgłoszonego [...] przy ul. [...], czym naruszył art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Jak wynika ze złożonych w toku postępowania wyjaśnień, [...] D.W. nie potrafił racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wysłania policjantów na miejsce zdarzenia. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy: materiały postępowania w sprawie [...] M.K., dwa stenogramy z rozmowy w dniu [...] [...] D.W. z osobą zgłaszającą na telefon 997, protokoły z przesłuchań świadków, funkcjonariuszy, kserokopie notatników oraz notatki urzędowe z ustaleń, uznano, że obwiniony dopuścił się czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej. Przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę charakter popełnionego czynu, dotychczasową służbę obwinionego, dobrą opinię służbową i niekaralność. Przyjęto, że postępowanie dyscyplinarne wykazało, iż [...] D.W. nie realizuje podstawowych obowiązków spoczywających na policjancie tzw. pierwszego kontaktu z osobą potrzebującą pomocy od instytucji policji, która ma chronić obywateli a także, iż zachowanie [...] D.W. dezorganizuje przyjęty w policji porządek organizacyjny, a to z kolei skutkuje negatywnie na efektywność pracy policji w oczach społeczeństwa. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył D.W. podnosząc, iż: - jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego został przeniesiony na inne stanowisko; - nie wzięto pod uwagę okoliczności przemawiających na jego korzyść, czego wymaga art. 135 g ustawy o Policji; - jego zachowanie wynikało z [...], nie zaś z zamiaru popełnienia przewinienia czy niezachowania ostrożności; - dokonano błędnych ustaleń faktycznych, iż powiadomiono o [...], podczas gdy zgłoszenie dotyczyło sytuacji [...]; - wysokość kary jest niewspółmierna do zarzucanego przewinienia, a w szczególności nie wzięto pod uwagę dotychczasowego przebiegu służby. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Ś. Komendant Wojewódzki Policji powołał komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia. Komisja zbadała zaskarżone orzeczenie i w sprawozdaniu stwierdziła, iż organ I instancji prawidłowo określił kwalifikację czynu obwinionego w zakresie naruszenia przepisu ustawy, lecz nie zgodziła się z kwalifikacją naruszenia wskazanego w orzeczeniu zarządzenia. Zaznaczono również, że w kwestionowanym orzeczeniu nie wskazano podstawy działania obwinionego jako [...]. Zauważono także, że wskazywany w orzeczeniu czas zdarzenia budzi wątpliwości, nie poprawiono błędnego oznaczenia dotyczącego przyjęcia zawiadomienia o przestępstwie. Zdaniem komisji, zgromadzone materiały nie zawierają informacji, pozwalających przypisać zarzucony czyn, bowiem pierwsze zgłoszenie nie zawiera informacji o [...], a taki zarzut stawia się obwinionemu. Pominięto natomiast okoliczność sposobu prowadzenia rozmowy przy przyjęciu zgłoszenia, a w szczególności [...] obwinionego w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności zdarzenia. Wskazano również, że istnieją okoliczności wpływające na złagodzenie kary, orzeczona kara jest niewspółmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem komisji organ I instancji nie dokonał szczegółowej oceny stopnia zawinienia, a uzasadnienie wymierzonej kary nie jest uzasadnieniem faktycznym i prawnym, lecz zawiera subiektywne odczucia organu wobec zaistniałego zdarzenia. Uznano również, że nie ma podstaw do wymierzenia tak surowej kary jak w kwestionowanej przez stronę decyzji i zaproponowano karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. na podstawie art. 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm. ) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że jako podstawę do odtworzenia przebiegu zdarzenia przyjęto stenogram rozmów z dnia [...] od godz. [...] do [...]. Z przebiegu rozmowy wynika, że D.W. nie starał się uzyskać pełnej informacji o zdarzeniu i nie podjął żadnych czynności w tej sprawie. Zachowanie obwinionego stanowi naruszenie dyscypliny służbowej określone w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, uchybiało także § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 zarządzenia nr 19/00 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2000 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dyżurnego jednostki organizacyjnej Policji oraz pkt 1 i 4 zakresu czynności [...] D.W. Oceniono negatywnie zachowanie obwinionego podczas rozmowy z [...] Komisariatu [...] Policji w C., któremu odmówił przyjęcia wyników służby. Mimo stwierdzenia, iż jest to przypadek odosobniony, został on uwzględniony przy ocenie całokształtu okoliczności tego zdarzenia. Organ II instancji uznał, iż zaproponowane przez komisję wnioski nie są wiążące i nie zostały zaakceptowane z uwagi na fakt, że materiały dowodowe wskazują niezbicie na rażące naruszenie dyscypliny służbowej. Wymierzenie kary dyscyplinarnej przez wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe jest uzasadnione, gdyż kardynalne błędy, jakich dopuścił się obwiniony muszą zostać wytknięte i potraktowane z całą surowością. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa nie może tolerować zachowań policjantów podważających jej fundamentalne zadania. Wymierzona kara jest współmierna do popełnionego czynu i stopnia zawinienia, uwzględnia przy tym niekaralność obwinionego, jego wcześniejszą, dobrą opinię oraz wypełnia zasady wymiaru kary, a jej dolegliwość nie przekracza stopnia winy oraz odniesie zamierzony skutek wychowawczy i zapobiegawczy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy o Policji poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii, w szczególności wadliwe określenie czynu będącego przewinieniem dyscyplinarnym, brak faktycznego uzasadnienia a nadto naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy przemawiających na korzyść skarżącego i wymierzenie niewspółmiernie wysokiej kary. W ocenie skarżącego organy nie dokonały prawidłowych ustaleń, zarzucając mu brak reakcji na zgłoszenie o [...] a te wadliwe ustalenia naruszają obowiązek rozstrzygania na korzyść obwinionego i mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego nie można wykluczyć, iż przejściowy [...] mógł mieć charakter wyłączający winę, tymczasem w orzeczeniach brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej okoliczności. Skarżący wskazał również, że komisja powołana do zbadania zaskarżonego orzeczenia wskazała na rażąco surowy charakter kary, jednak organ II instancji powielił uchybienia występujące w orzeczeniu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty podniesione w skardze, podkreślając nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności co do winy i możliwości rozpoznania swoich działań przez skarżącego krytycznego dnia, powołując się na treść przesłuchiwanych w sprawie świadków, co naruszyło art. 132 a i art. 135 g ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, a więc innymi słowy, zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkować winno uchyleniem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. W myśl przepisu art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nie przestrzeganiu zasad etyki zawodowej, a naruszeniem dyscypliny służbowej jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. W katalogu naruszeń dyscypliny służbowej wymienionym w art. 132 ust. 3 cytowanej ustawy, ustawodawca wymienił między innymi - zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy ( pkt 3 ), który to czyn zarzucono skarżącemu. Art. 132 a ustawy określa natomiast, kiedy naruszenie dyscypliny będące przewinieniem dyscyplinarnym jest zawinione. Kwalifikując czyn zarzucany skarżącemu, w świetle cytowanych przepisów, organ winien w szczególności wyjaśnić i rozważyć przesłanki zawinienia (art.132 a), jako że warunkują one nie tylko kwestię odpowiedzialności, gdyż nie wystarczy, że wystąpi naruszenie dyscypliny z art. 132, lecz musi być ono zawinione, ale i z uwagi na brzmienie art. 134 h ustawy, bowiem ocena stopnia zawinienia rzutuje na wysokość wymierzonej kary. Tymczasem podkreślić należy, iż kwestionowane rozstrzygniecie rozważań w tym zakresie nie zawiera. Nie można bowiem uznać za wystarczające ograniczenie się do zacytowania treści przepisu, jak uczynił to organ w motywach orzeczenia, bez precyzyjnego i jednoznacznego wskazania, które fakty i okoliczności przesądzają o winie i jej rozmiarze ( art. 107 § 3 k.p.a. ). Art. 134 ustawy o Policji zawiera katalog kar dyscyplinarnych przewidzianych w postępowaniu dyscyplinarnymi i przepis ten wymienia je w pewnym porządku, stopniując od najbardziej łagodnej do najostrzejszej, przy czym ustawa nie określa, jakie kary należy stosować w poszczególnych przypadkach, pozostawiając rodzaj kary uznaniu organu orzekającego. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności postępowania administracyjnego, jakim jest również postępowanie dyscyplinarne. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 1651/96, LEX nr 44815). Poza wymienioną ogólną zasadą rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego, ramy tegoż uznania w przedmiotowej sprawie wyznacza również przepis art. 134 h ustawy o Policji. Cytowany przepis stanowi, iż wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zasadą winna być zatem współmierność kary, ustawa nakazuje bowiem organowi wzięcie pod uwagę wszystkich wymienionych w przepisie okoliczności. Oznacza to, iż nałożenie takiej a nie innej kary dyscyplinarnej powinno zostać dokładnie uzasadnione w decyzji, w myśl przepisu art. 134 h ustawy o Policji i stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, rzecznik dyscyplinarny po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wnioskował o nałożenie kary w postaci nagany. Powołana przez komendanta wojewódzkiego komisja do zbadania orzeczenia organu I instancji, również wnioskowała łagodniejszą karę niż orzeczona tj. karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wedle ustaleń komisji bezspornym jest, iż przewinienie miało miejsce, lecz orzeczona kara jest niewspółmierna. Jak wynika to jednak z treści uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia, komendant wojewódzki nie uwzględnił uwag komisji i w sposób bardzo lakoniczny i arbitralny odniósł się do ustaleń i wniosków zawartych w sprawozdaniu stwierdzając, iż ustalenia komisji nie są dla niego wiążące. Z takim stwierdzeniem można by się zgodzić, z tym zastrzeżeniem, że stanowisko organu odmienne od ustaleń komisji, winno zostać szczególnie wnikliwie umotywowane, aby uniknąć zarzutu dowolności rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż uzasadnienie dotyczące rodzaju kary wymierzonej skarżącemu cechuje się taką dowolnością. Analiza kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazuje, ze przy wymiarze kary skoncentrowano się głównie na przebiegu zdarzenia, nie biorąc pod uwagę żadnych okoliczności łagodzących. Komendant wojewódzki położył nacisk na lekceważenie, jego zdaniem, przez skarżącego obowiązków służbowych, w tym odmowę przyjęcia wyników służby od innego funkcjonariusza, co w ocenie organu skutkować winno wymierzeniem tak surowej kary. Stwierdzić również należy, że dokumenty zgromadzone w aktach przedmiotowej sprawy wskazują na zasadność zarzutów skarżącego, dotyczących niewyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, w szczególności nieprecyzyjnego określenia czynu będącego przewinieniem dyscyplinarnym, braku faktycznego uzasadnienia, nie ustosunkowania się do okoliczności łagodzących wskazywanych przez skarżącego, a dotyczących [...], rodzaju wykonywanych czynności i dotychczasowego przebiegu służby. O ile organ uznał wyjaśnienia skarżącego za niewiarygodne i nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien dać temu wyraz w motywach swojego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że ustawa o Policji w art. 135 g kładzie duży nacisk na działanie na korzyść obwinionego, a tym samym nie można pominąć w rozważaniach okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżącego, eksponując jedynie te obciążające go. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ winien wyjaśnić stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia, zarówno co do winy jak i kary, w myśl wymogów cytowanych wyżej przepisów ustawy o Policji z ewentualnym uwzględnieniem przepisu art. 135 l wskazanej ustawy i wydać orzeczenie zgodnie z tymi przepisami, mając na uwadze podniesione wyżej wskazania. Wydane rozstrzygniecie winno odpowiadać treści art. 135 j ust. 2 i zawierać motywy stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zarówno co do uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Wskazane wyżej uchybienia czynią skargę zasadną i obligują do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 152 powołanej ustawy, należało również stwierdzić w wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia się.