IV SA/Gl 269/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr. [...]., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. udzielonego na podstawie art. 7 ust 1 a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zmianami) Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał L. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] złotych miesięcznie na okres od [...] lutego 2006 r. do [...] lipca 2006 r. Powyższą decyzję zaskarżył L. B.. Podnosił, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkańców [...] w K., jego mieszkanie nie jest mieszkaniem komunalnym. Wskazywał, iż organ zastosował błędną stawkę bazową za m² w lokalu komunalnym w wysokości [...]zł. Kwota bazowa do obliczania dodatku wynosi [...]zł., a nie [...]zł. Dodatek wynosi [...]-15% x [...]=[...]zł. Jako dochód powinno przyjąć się rentę ZUS netto, tj [...]zł., a nie brutto [...]zł. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku wg przytoczonych przez niego kryteriów. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, a okoliczności podniesione w tym odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do jej zmiany lub uchylenia. Wskazano, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. Nr 71, poz. 734 z dnia 10 lipca 2001 r. ze zmianami) w 2006 roku. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Podniesiono, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów w gospodarstwie jednoosobowym a w myśl ust. 10 tegoż art. 6. wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych, za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Zaakcentowano, że zgodnie z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Wyjaśniono , że stosownie do przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1718), do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w gospodarstwach domowych, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. W tym stanie rzeczy zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. wyliczenie wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe i dokonane zostało na podstawie danych liczbowych podanych we wniosku i deklaracji o dochodach. Kolegium wyjaśniło nadto, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy wyliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto, a nie netto. Z kolei art. 6 ust. 6 tejże ustawy stanowi -jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. B. podnosił, iż zaskarżoną decyzją zaniżono kwotę należnego mu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu w całości powtórzył argumentacje przywołana w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Treść art. 6 tej ustawy wskazuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od następujących czynników: 1) łącznego dochodu gospodarstwa domowego, 2) wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, 3) liczby członków gospodarstwa domowego, 4) powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Nawiązując do drugiego z wyżej wymienionych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego należało odnotować, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym. Natomiast przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Za wadliwy należy uznać przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mechanizm kalkulacji, na podstawie którego wyliczono dodatek mieszkaniowy. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (publ. OTK-A 2006/5/55) uznany został za niezgodny z art. 6 ust. 1 wspomnianej już ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Nadto Trybunał ten uznał, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych brzmi: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: 1) szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Analiza treści art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Brak tego typu wytycznych w omawianym przypadku przesądził o uznaniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 Konstytucji RP. Trybunał stanął bowiem na stanowisku, że ustawodawca nie może przerzucać na organy władzy wykonawczej określenia zakresu, w jakim mogą być dochodzone oparte na Konstytucji prawa, podmiotowe. Utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą, jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, a więc także Sądu. Przepis § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych ustanawia zasadę, zgodnie z którą podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Jednoznaczny jest więc cel tej regulacji, którym było zmniejszenie kwoty przyznawanych dodatków mieszkaniowych. Wielkość odjemnej w równaniu, którego wynik stanowi (co do zasady) kwotę dodatku, zmniejsza się o 10%. Jednak wprowadzone tym przepisem rozporządzenia ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności wart. 6 ust. 1. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych jest wobec tego niezgodny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, a konkretnie z jej art. 6 ust. 1, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku. W tym miejscu odwołać należy się do treści art. 109 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i wydanego na jej podstawie przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z ustawą zasadniczą musi w przedmiotowym wypadku -bez względu na inne aspekty sprawy - skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem zaskarżona decyzja jako oparta na wadliwych założeniach materialnoprawnych nie może się ostać. Odnośnie zarzutów skargi należy wyjaśnić skarżącemu nadto, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy wyliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto, a nie netto. Nadto art. 6 ust. 6 wspomnianej ustawy stanowi, że jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, to do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zważy, iż na skutek wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje wyłącznie stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.