IV SA/Gl 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o uznaniu R. J. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu rejestracji strona spełnia wymogi do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Z decyzją tą nie zgodził się R. J., który wniósł odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu tym odniósł się jedynie do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, że w okresie od 1 października 2008 r. do 31 października 2009 r. przebywał na świadczeniu pielęgnacyjnym z uwagi na konieczność opieki nad chorą żoną i wskazany okres jego zdaniem winien być traktowany jak okres zatrudnienia, a po jego upływie powinien przysługiwać zasiłek dla bezrobotnych. W tym zakresie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niekonstytucyjności postanowień dotyczących regulacji związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie wskazał, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Urzędzie Pracy w B. to okres od 9 czerwca 2008 r. do dnia 10 grudnia 2009 r. We wskazanym okresie strona nie udokumentowała żadnego okresu uprawniającego do zasiłku. Organ ten zaznaczył, że okres sprawowania opieki nad ubezwłasnowolnionym członkiem rodziny jak również okres pobierania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi podstawy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ze wskazanych powodów strona nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 71 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznać można wyłącznie osobie, która legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku. Organ zatrudnienia nie może w tym zakresie uwzględniać sytuacji osobistej bezrobotnego i uwzględnić jego wniosek. Ze wskazaną decyzją nie zgodził się R. J., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem i uznał, że spełnia wymogi do otrzymania przedmiotowego zasiłku. Jego zdaniem opieka nad chorą żoną jest pracą, a jedynie wadliwie funkcjonujące organy administracji zabrały mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślił, że decyzja Wojewody [...] jest dla niego bardzo krzywdząca. Zaznaczył również, że gdyby organy administracji nie zabrały mu świadczenia pielęgnacyjnego dalej opiekowałby się chorą żoną i miałby jakiś dochód. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący pismem z dnia [...] r. podtrzymał wniesioną skargę oraz zamieszczone w niej zarzuty ukierunkowane na to, że organy administracji pozbawiły go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym skazały go na ubieganie się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie organów administracji mocą których odmówiono mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na wstępie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że stan faktyczny w sprawie nie wzbudza żadnych kontrowersji. Otóż skarżący w okresie od 1 października 2008 r. do 31 października 2009 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą żoną. Z uwagi na upływ okresu na jaki przyznane mu zostało to świadczenie wystąpił z nowym, który nie został uwzględniony. W następstwie tego skarżący zarejestrował się w Urzędzie Pracy w B. i otrzymał decyzję mocą, której uznany został za osobę bezrobotną, a jednocześnie odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organy administracji w motywach podjętych rozstrzygnięć zaakcentowały, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana została nie spełnieniem wymogów formalnych polegających na tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżący nie miał przepracowanych 365 dni, względnie dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem. Jednocześnie skarżący utrzymuje, że sprawowanie opieki nad chorą żoną to była praca i okres ten powinien zostać uwzględniony w przypadku ubiegania się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze zarzuty skarżącego sformułowane w skardze w pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan normatywny w zakresie przyznawania zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do postanowień art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje, jeżeli dla bezrobotnego nie ma propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni; wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca; opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę; wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a – c, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant; był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jako okresy równorzędne do wskazanych 365 dni zalicza się również okresy: zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.); urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. W świetle przedstawionego stanu faktycznego w sprawie oraz przywołanego stanu normatywnego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe i nie naruszają wskazanych unormowań. W pierwszej kolejności przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, który rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji ograniczył się do rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Za trafne należy uznać stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera w sobie dwa rozstrzygnięcia: jedno poświęcone statusowi bezrobotnego, a drugie związane z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący zakwestionował jedynie rozstrzygnięcie dotyczące prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w jego odwołaniu zamieszczone zostało niezadowolenie z odmowy przyznania tego prawa. Zatem organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie statusu bezrobotnego nie była przez niego kwestionowana i w tym zakresie nie wypowiadał się. Tym samym organ ten nie dopuścił się naruszenia zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Kolejną kwestią wymagającą ustosunkowania się to ustalenie, czy katalog przesłanek wymienionych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest katalogiem zamkniętym czy też posiada charakter otwarty. Zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie katalog ten posiada charakter zamknięty, a zatem organ zatrudnienia zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania postanowień w nim zamieszczonych. Oznacza to zarazem, że wskazany organ nie jest uprawniony do indywidualnej oceny konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się strona postępowania administracyjnego i samodzielnego uznania, czy wskazany przez stronę okres może być zaliczony do okresów warunkujących nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Taka konstrukcja przywołanego przepisu oznacza, że organy administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie nie mogły podzielić argumentacji prezentowanej przez skarżącego, że opieka nad chorą żoną jest okresem pracy względnie okresem zrównanym z wykonywaniem zatrudnienia. W tym miejscu skład orzekający wyraźnie chce zaznaczyć, że sprawowanie opieki nad chorą żoną z pewnością jest zajęciem trudnym, wymagającym wyrzeczeń a niekiedy także i wysiłku fizycznego, jednakże na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazane zajęcie nie jest uznawane za pracę jak również nie jest okresem równoważnym z wykonywaniem zatrudnienia. Na marginesie przeprowadzonych rozważań przyjdzie zwrócić skarżącemu uwagę na fakt, że sąd administracyjny zobowiązany jest kontrolować prawidłowość decyzji wydanych przez organy administracji, a zatem zobligowany jest badać, czy decyzja wydana przez organ administracji odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym przez przepisy prawa, jak również Sąd ten może kontrolować rozstrzygnięcia podejmowane w ramach prowadzonego postępowania. Oznacza to, że w sprawie tej Sąd uprawniony był do kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji jedynie w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym Sąd ten nie był uprawniony do kontroli prawidłowości decyzji podejmowanych w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem zarzuty skarżącego związane były w znacznym zakresie z nie otrzymaniem tegoż świadczenia. Dodatkowo przyjdzie zwrócić skarżącemu uwagę na używane w pismach procesowych sformułowania, albowiem skarżący na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie wykazał, aby organy administracji dopuściły się tych naruszeń, które im zarzuca. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego to tym samym, brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.