IV SA/Gl 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz C. odmówił Z.O. przyznania zasiłku okresowego na okres od [...] do [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 182) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono wynik ustaleń dokonanych w toku postępowania, a w tym ustaleń wywiadu środowiskowego. Wskazano, że strona utrzymuje, iż jest bezdomna, oczekująca na przydział lokalu socjalnego. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowana w PUP w R. bez prawa do zasiłku, a jedynym źródłem jej utrzymania są środki uzyskiwane w ramach pomocy społecznej. Przebywa w samochodzie marki [...] zakupionym ze środków otrzymanych od matki. Matka pokrywa również koszty utrzymania samochodu. Na podstawie oświadczenia matki strony przyjęto, że udziela ona synowi pomocy finansowej w kwocie [...] zł przekazywanej co drugi miesiąc począwszy od [...]. Faktowi temu strona zaprzeczyła oświadczając, że pieniądze te przeznaczone są na paliwo do samochodu. W toku wywiadu środowiskowego stwierdzono, że Z.O. obecnie nocuje w mieszkaniu matki, jednak strona oświadczyła, że jest to chwilowy pobyt spowodowany złym stanem zdrowia. Sporządzający wywiad pracownik socjalny stwierdził, że nie doszło do zakończenia wywiadu i podpisania przez stronę protokołu ze względu na jej zachowanie uniemożliwiające dalsze ustalenie sytuacji socjalno-bytowej. Biorąc pod uwagę informacje przedstawione w formularzu wywiadu środowiskowego, powołując się na treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że ze względu na bierną postawę strony i brak działań zmierzających do poprawy ciężkiej sytuacji życiowej oraz brak współpracy z pracownikiem socjalnym należy odmówić stronie udzielenie pomocy pieniężnej w postaci zasiłku okresowego. Organ wskazał, że propozycja skierowania do schroniska, w którym strona ma zabezpieczone potrzeby posiłków, schronienia, odzieży i środków czystości spotkała się z odmową Z.O. Stwierdził on, że oczekuje na przydział lokalu socjalnego. Może to wskazywać na brak faktycznej potrzeby w tym względzie. Wyjaśniono, że strona na bieżąco korzysta z pomocy społecznej, gdyż otrzymuje posiłki w jadłodajni przyznane na okres od [...] do [...]. Otrzymała także w [...] i [...] zasiłki celowe w kwocie [...] zł i [...] zł oraz zasiłek okresowy od [...] do [...] w kwocie [...] zł miesięcznie. Pomoc ta wynosi łączną kwotę [...] zł. Zauważono, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji życiowej. Osoby takie mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich problemów pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. W odwołaniu od opisanej decyzji Z.O. zaprzeczył twierdzeniom przedstawionym w jej uzasadnieniu. Stwierdził, że domagał się zmiany pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad ze względu na brak obiektywizmu z jego strony. Zauważył, że organ uwzględnił wyłącznie stanowisko pracownika socjalnego, mimo, że w czasie wywiadu środowiskowego obecny był jego syn, który powinien był być przesłuchany. Jego wniosek o przesłuchanie syna, jak również jego matki na okoliczność przebiegu wywiadu nie został uwzględniony. Opisał, że po wyjściu z zakładu karnego oczekiwał na lokal socjalny, jednak przydzielony mu lokal nie spełniał warunków mieszkalnych, gdyż był bez drzwi i okien, więc odmówił jego przyjęcia. Zdaniem odwołującego odmowa skorzystania ze schroniska dla bezdomnych nie może być traktowana, jako zamiar uzyskania środków finansowych i brak współpracy, gdyż schronisko to nie jest obowiązkowym miejscem dla bezdomnych. Odwołujący zaznaczył, że koszt schroniska jest wyższy niż pomoc, której domaga się. Podkreślił, ze ma prawo do lokalu socjalnego, który wyposażony jest w odpowiednie sprzęty. Zaprzeczył, by proponowano mu kontrakt socjalny, a także by otrzymywał pomoc na żywność wskazując, że mimo jego wniosku z dnia [...] nie ma do nadal posiłku. Ponad powyższe odwołujący wyraził swoją dezaprobatę wobec zachowania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Cytując przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy przedstawił cele i zadania pomocy społecznej. Podkreślono, że osoby i rodziny w pierwszej kolejności zobowiązane są do zaspokajana swoich potrzeb samodzielnie, własnym staraniem, wykorzystując wszystkie swoje możliwości i środki. Dopiero, gdy nie są w stanie samodzielnie pokonać trudności, możliwa jest pomoc ze strony państwa. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodów, nie jest też instytucją charytatywną. Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wniosek o udzielenie pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić rzeczywistą sytuację wnioskodawcy. Cel taki jest osiągnięty w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi obligatoryjny dowód w sprawie. Wymaga to jednak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej min. brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy w sposób tożsamy, co organ I instancji podzielając w szczególności stanowisko tego organu, co do oceny zachowania Z.O. polegającego na utrudnieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na zawiniony przez stronę brak możliwości ustalenia przez organ rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej i finansowej strony, co jest przejawem braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym w rozwiazywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Zachowanie takie stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania stronie wnioskowanej pomocy, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.O. zaprzeczył, by w [...] i [...] uzyskał jakąkolwiek pomoc ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Odmowę przyznania wnioskowanej pomocy uznał za szykanę. Zakwestionował przedstawiony przez pracownika socjalnego przebieg wywiadu środowiskowego zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze świadków na tę okoliczność. Podniósł, że domagał się zmiany pracownika socjalnego, który go prześladuje ale organ odwoławczy pominął tę kwestię. Wyjaśnił, że kwota [...] zł, jaką otrzymywał od swojej matki, przeznaczona była na paliwo do samochodu, które wykorzystał załatwiając jej sprawy. Oświadczył, że nie wyraża woli skorzystania ze schroniska dla bezdomnych, natomiast domaga się pomocy na żywność. Jego zdaniem odmowa udania się do schroniska dla bezdomnych nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia mu pomocy w formie zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego W piśmie z dnia [...] skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w skardze podkreślając, że spełnia wszystkie wymogi osoby żyjącej w ubóstwie. Stale kontaktuje się z doradcą zawodowym i czynnie poszukuje pracy. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia [...] podniósł, iż pozbawienie skarżącego obligatoryjnie przysługującego mu zasiłku okresowego stanowi naruszenie art. 38 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący jest bowiem osobą bezrobotną i nie posiada środków na swoje utrzymanie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że skarżący swoim zawinionym zachowaniem uniemożliwił organowi ustalenie sytuacji mieszkaniowej i finansowej. Przeczą temu bowiem ustalenia dokonane przez organ. Mimo dokonania ustaleń, co do miejsca pobytu i wysokości dochodów, z naruszeniem art. 77 k.p.a. organ nie rozpoznał sprawy, co do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. W opinii pełnomocnika art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy pomocy społecznej, jeżeli spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku okresowego przewidziane w art. 38 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego, a w konsekwencji tego przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182) - dalej "ustawa". Z treści przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten określa m. in. skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Jedną z postaci braku takiej współpracy jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. np. wyroki NSA z dnia 02.10.2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 09.03.2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17.11.2009 r., sygn. akt I OSK 554/09 i z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt I OSK 59/11). Na tę właśnie przyczynę powołano się w obu decyzjach odmawiających skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego. Obowiązkiem Sądu kontrolującego działanie organów w sprawie było zatem ocenić, czy zasadnie przyjęto, iż w stanie faktycznym sprawy norma ta może mieć zastosowanie. Na wstępie zauważyć trzeba, że zasadnie odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści art. 2 ust. 1 ustawy, który zawiera definicję pomocy społecznej. Z definicji tej wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć zatem świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu. Decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania stron z organami. Wywiad środowiskowy lub przynajmniej jego aktualizacja w przypadku objęcia danej osoby stałą pomocą, jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Tym samym uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenie jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być, zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 ze zm.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny absolutnie nie kwestionuje ugruntowanego w judykaturze poglądu co do tego, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Brak możliwości jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a dowodu tego nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie przyjęto, jako wyczerpanie przesłanki braku współdziałania z organem usprawiedliwiającej zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy – uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Podkreślić tu jednak należy jednoznacznie, że odmowa przyznania pomocy społecznej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest sankcją z tytułu niezastosowania się strony do ustawowych wymagań. Odmowa świadczenia w sytuacji nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego z winy strony wynika natomiast z faktu nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji życiowej, zawodowej, dochodowej czy mieszkalnej wnioskującego o pomoc społeczną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu, wywiad środowiskowy został przeprowadzony. Materiał dowodowy, jaki został w jego trakcie zebrany wymagał merytorycznej oceny ze strony organu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją błędnie zatem zinterpretowano ratio zastosowanej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 11 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji tego uchybiono zasadom procedury administracyjnej przedstawionym w art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wcześniej zauważa się, wywiad środowiskowy służy ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie. Ustaleń tych dokonuje upoważniony pracownik socjalny na podstawie własnych obserwacji, a także wypowiedzi osób biorących udział w wywiadzie. Przedstawianie przez osoby biorące udział w wywiadzie faktów, czy argumentów, które nie odpowiadają spostrzeżeniom pracownika socjalnego nie stanowi o uniemożliwieniu wywiadu lecz stanowi o konieczności oceny tak zebranego materiału. Również brak złożenia przez stronę podpisu pod formularzem wywiadu nie zaprzecza przeprowadzeniu dowodu lecz wymaga odpowiedniego opisania za strony pracownika. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zauważa się zatem słusznie, że "wywiad nie został podpisany przez stronę, mimo to stanowi dokument urzędowy, który jest podstawą wydania decyzji administracyjnej". Z twierdzenia tego nie wyciągnięto jednak właściwych wniosków, uchylając się od merytorycznej oceny tego dokumentu urzędowego. Tymczasem materiał zebrany w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu wskazanym przez stronę, a także inne dokumenty i oświadczenia zawarte w aktach przedstawionych Sądowi stanowią wystarczające źródło informacji do oceny sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ w ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa ma prawo przyjąć taką wersję stanu faktycznego, która odpowiada jego spostrzeżeniom, uzasadniając przy tym, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dokonany wybór. Z powyższej przyczyny zarzut zawarty w piśmie pełnomocnika o naruszeniu art. 38 ustawy jest zdecydowanie przedwczesny, gdy w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzjach brak jest merytorycznej oceny faktów ustalonych w toku postępowania. W takim stanie rzeczy Sąd, korzystając z uprawnienia nadanego mu mocą art. 135 p.p.s.a., uznał za konieczne uchylić obie wydane w sprawie decyzje, gdyż rozpatrywanie sprawy w całości, co do jej meritum na poziomie organu odwoławczego, przeczyłoby w istocie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie ocenić zebrany materiał dowodowy, który przedstawiony został w wywiadzie środowiskowym, w protokole przesłuchania świadka z dnia [...], w oświadczeniu strony z dnia [...] i [...], a także zaświadczeń znajdujących się na karcie 5 i 6 akt administracyjnych, a następnie dokonać właściwych ustaleń, których ratio przedstawione zostanie wnikliwie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.