IV SA/Gl 274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżoną decyzję. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 102 i art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58/ w związku z § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego /Dz.U. Nr 152 poz. 1732 z późn. zm./ i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom /Dz.U. Nr 52 poz. 539/ ustalono dla [...] M. P. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługę lat, od której zależy nabycie praw do nagród jubileuszowych na dzień podjęcia służby tj. [...]r. w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni służby w Policji. Jako okres traktowany jako równorzędny ze służbą w Policji uznano okres 6 miesięcy, za który wypłacono funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne. W oparciu o powyższe przyjęto jako łączną wysługę lat uwzględnianą przy wzroście uposażenia zasadniczego [...] lat i [...] dni uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi, od której zależy prawo do nagród jubileuszowych. Wskazany rozkaz personalny wydany został w związku z wystąpieniem M. P. do Komendanta Miejskiego Policji w S. o ustalenie wysługi lat pracy uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi, od której zależy prawo do nagród jubileuszowych. Powołując się na uregulowanie prawne zawarte w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, a także na art. 101 ust. 1 tego aktu prawnego przy uwzględnieniu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, M. P. wniósł o ustalenie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz wysługi, od której zależy prawo do nagród jubileuszowych w łącznej ilości 10 lat i [...] dni z jednoczesnym określeniem nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...]r. i procentowa wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego wynosząca na ten dzień [...]%. W uzasadnieniu wskazanego rozkazu personalnego przywołano szereg rozstrzygnięć organów Policji, poprzedzających go. Wskazano po pierwsze, iż rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. M. P. został zwolniony ze służby w Policji. Rozkaz ten wydany został w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne, które w następstwie wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku, zostało uchylone, a postępowanie dyscyplinarne umorzone. Wskutek powyższego, na wniosek M. P. wznowiono postępowanie w sprawie jego zwolnienia ze służby. Postępowanie to zakończyło się uchyleniem rozkazu personalnego o zwolnieniu M. P. ze służby w Policji i umorzeniem tego postępowania. W następstwie umorzenia postępowania o zwolnienie ze służby, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w S. przywrócił [...] M. P. na równorzędne stanowisko służbowe, a funkcjonariusz ten wyraził gotowość podjęcia służby z dniem [...]r. Wydanym na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] r. przyznano funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy. Uzasadniając stanowisko zaprezentowane w rozkazie personalnym nr [...] powołano treść art. 42 ust. 6 ustawy o Policji Komendant Miejski Policji w S. wskazując, iż okres, za który przyznano funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne traktuje się za równorzędny ze służbą w zakresie praw wynikających ze stosunku służbowego. W związku z powyższym, przy ustaleniu wysługi lat M. P. uwzględniono okres, za który wypłacono mu świadczenie pieniężne, jednakże mimo określonego we wniosku żądania, w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem zmienił on swoje stanowisko i żądał zaliczenia mu do wysługi lat całego okresu pozostawania poza służbą od [... r. do [...]r. Odnosząc się do tak zmienionego żądania, organ wskazał, iż na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego /Dz.U. Nr 152 poz. 1732 z późn. zm./ do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji. Jako takie należy traktować na mocy art. 42 ust. 6 ustawy o Policji tylko te okresy, za które przyznano świadczenie pieniężne. Nie godząc się ze stanowiskiem Komendanta Miejskiego w S. zaprezentowanym w rozkazie personalnym nr [...] M. P. złożył od niego odwołanie. Powołał się w nim na okoliczności zwolnienia go ze służby i następnie przywrócenia go do służby, co jego zdaniem wskazywało na nieprawidłowo podejmowane przez organy policji decyzje i brak jakiegokolwiek zawinienia z jego strony. W wyniku złożonego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy organ powołał się ponownie na wydane w sprawie, kolejne decyzje, które skutkowały przywróceniem M. P. do służby i przyznanie mu świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy. Wskazując na podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to na art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż brak jest podstaw prawnych do zaliczenia M. P. wysługi lat za okres dłuższy niż 6 miesięcy pozostawania poza służbą, gdyż ten tylko okres mógł być traktowany jako równorzędny ze służbą. Na skutek bowiem prawomocnego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, do czasu wydania rozkazu o przywróceniu do służby, stosunek służbowy nie istniał i brak było podstaw do żądania jakichkolwiek świadczeń z tego tytułu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji i zarzucił, iż w przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisach nie określa się jednoznacznie, że do wysługi lat należy zaliczyć tylko okresy, za które przyznano świadczenie pieniężne. Wyraził nadto pogląd, iż jednoznacznie określony jest tylko okres, za który przysługuje świadczenie pieniężne w przypadku przywrócenia do służby, natomiast brak jest uzasadnienia dla ograniczenia wysługi lat do tego okresu, zwłaszcza biorąc pod uwagę okoliczności, jakie spowodowały jego pozostawanie poza służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając dotychczas prezentowaną argumentację. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu przychylił się do stanowiska skarżącego wnosząc o uchylenie decyzji i modyfikując swoje stanowisko w ten sposób, że słuszne było żądanie skarżącego w zakresie zaliczenia do lat służby okresu liczonego od dnia prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę na orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec skarżącego. Stanowisko to zostało uzupełnione w drodze złożonego pisma, w którym pełnomocnik organu powołał się na literalne brzmienie § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom /Dz.U. Nr 100 poz. 913/. W opinii organu, po myśli wskazanej normy prawnej do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Oznacza to, iż zaskarżony rozkaz personalny Nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w S. wydany został w oparciu o niewłaściwą interpretację zastosowanych w nim przepisów prawa. Powołując się nadto na fakt, iż przywrócenie do służby skarżącego nastąpiło w drodze uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, oceniając to zdarzenie w świetle zasad równości i niedyskryminacji, pełnomocnik organu podniósł, iż sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia w celu dokonania niezbędnych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153 poz. 1269/. Oznacza to konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również kontroli działania tych organów w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważa się, iż organ nie skorzystał z możliwości, jaką daje mu przepis art. 54 § 3 do dnia rozpoczęcia rozprawy, aczkolwiek w swoim pisemnym stanowisku przedstawił Sądowi pogląd, z którego wynikało, iż podziela, co najmniej w części, stanowisko skarżącego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona przez M. P. skarga zasługuje na uwzględnienie. Co prawda, zdaniem Sądu za chybione należy uznać postawione w skardze zarzuty, co do braku uregulowania prawnego pozwalającego organowi na zajęcie stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji utrzymanej nią w mocy, jednakże istniejące uregulowanie wymaga dokonania interpretacji, co do możliwości zastosowania go także w sytuacji faktycznej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie nie zostało to uczynione. Rozpocząwszy swe rozważania od treści art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58/ jako nie budzące wątpliwości należy przyjąć stanowisko, iż uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowiące podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne powoduje konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Pomimo swojej wadliwości, zwolnienie ze służby doprowadza bowiem do rozwiązania stosunku prawnego łączącego jego strony, a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby, doprowadzającego do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. Nawet zatem, jeśli zwolnienie ze służby byłoby bezprawne, powoduje zakończenie stosunku służbowego, a funkcjonariusz może jedynie, w przypadku uchylenia bezprawnie wydanej decyzji, dochodzić ponownego nawiązania stosunku służbowego. Należy zatem zgodzić się z poglądem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, co do tego, iż za okres czasu, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie mógł dochodzić żadnych uprawnień poza tymi, o których wyraźnie mowa jest w ustawie o Policji. O takich uprawnieniach mowa jest w art. 42 ust. 1, 5 i ust. 6 o Policji. Ustawodawca, mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby przede wszystkim zapewnił im gwarancję równorzędnego stanowiska, a ponadto zagwarantował uzyskanie sui generis rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego zlimitowanego do maksymalnego okresu 6 miesięcy. Oceniając zatem charakter przyznanego przywróconemu do służby funkcjonariuszowi świadczenia pieniężnego w świetle obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji normy prawnej zawartej w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, można byłoby uznać, iż ustawodawca zezwolił wyłącznie na częściową reaktywację rozwiązanego stosunku służbowego na okres wypłacanego świadczenia pieniężnego, a świadczenie to spełniałoby rolę utraconego, ze względu na zwolnienie ze służby, uposażenia. Za takim poglądem przemawia rozwiązanie przedstawione w treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, gdzie określa się, iż okres, za który przyznano świadczenie pieniężne traktuje się za równorzędny ze służbą i nie traktuje się go jako przerwa w służbie, której skutkiem byłaby utrata uprawnień uzależnionych od nieprzerwanej służby nie wypowiadając się co do reszty okresu pozostawania poza służbą zwolnionego z niej funkcjonariusza. Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż do przywrócenia skarżącego do służby doszło poprzez uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, a to w drodze wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zwolnieniu ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym miejscu pogląd zaprezentowany przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego, iż okoliczność ta, mająca istotne znaczenie dla oceny sprawy, nie była wzięta pod uwagę w toku prowadzonego postępowania, w szczególności nie dokonano wykładni zapisu zawartego w treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z tego punktu widzenia. Jako przedwczesne zatem należy uznać stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w ramach działania, jakie sądom administracyjnym przypisano ex officio po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia proceduralne, które nie miały jednak wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich to uchybienie o charakterze stricte formalnoprawnym, polegające na błędnym wskazaniu miejsca publikacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, które opublikowane jest w Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 913, a nie – Dz.U. Nr 52 poz. 539, jak zostało wskazane w podstawie prawnej rozkazu personalnego Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na błędne powołanie się w podstawie prawnej utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją rozkazu personalnego na § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., gdy w rzeczywistości regulacja stanowiąc o możliwości zaliczania do wysługi lat okresów równorzędnych ze służbą w związku z przywróceniem funkcjonariusza do służby po uchyleniu decyzji o jego zwolnieniu, znajduje się w treści § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. Mając zatem na względzie stanowisko organu, które nie pozostaje bez racji wobec konieczności dokonania istotnych ustaleń, a także przeprowadzenia wykładni zastosowanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, przepisu art. 42 ust. 1 i ust. 6 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom /Dz.U. Nr 100 poz. 913/ Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne orzec na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., jak w sentencji.