IV SA/Gl 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego - stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] uznano wypłacone M. M. zasiłki pielęgnacyjne w łącznej kwocie 36,36 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i zobowiązano stronę do ich zwrotu w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 6 września 2012r. Od decyzji tej strona odwołała się. Sporządzone przez M. M. odwołanie, które złożone zostało za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] w dniu 14 września 2012r., nie zostało opatrzone podpisem strony. W dniu 17 września 2012r. odwołanie przekazane zostało przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ odwoławczy w dniu 15 października 2012r. skierował do odwołującej wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie w terminie 7 dni braku formalnego odwołania w postaci podpisu pod "zażaleniem". Wyjaśniono, że może to nastąpić w siedzibie organu poprzez złożenie podpisu na podaniu, względnie przez nadesłanie podpisanego własnoręcznie "zażalenia". Organ poinformował stronę o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych wskazując, iż spowoduje to pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pismo to nie zostało odebrane przez stronę. W aktach sprawy znajduje się koperta adresowana na odwołującą, na której odnotowano "nie zastano, awizowano" z pieczątką - 2012 10 22 i parafą oraz adnotacją "Zwrot niepodjęto w terminie" i pieczątka 6.11.12r. oraz nieczytelna pieczątka z datą 30 1012 oraz zwrotne potwierdzenie odbioru z zakreślonym punktem 3 o treści – "wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać pismo adresatowi, złożyłam je w dniu (brak daty) w Urzędzie Pocztowym nr [...] [...]. Doręczyciel nie zakreślił dalej zamieszczonych możliwych sposobów umieszczenia awiza (na drzwiach mieszkania adresata, na drzwiach biura, na nieruchomości). Przy podpisie doręczającego zamieszczono datę 22.10.2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za doręczone wezwanie do uzupełnienie braków formalnych odwołania i w następstwie niewykonania obowiązku podpisania pisma, w dniu 19 listopada 2012r. powiadomiło M. M. o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania. Pismo to doręczone zostało stronie w dniu 26 listopada 2012r. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 19 listopada 2012r. strona zaprzeczyła, by została wcześniej wezwana o uzupełnienie braków odwołania kwestionując pozostawienie go bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 2 stycznia 2013r. skierowanym do strony wyjaśniło, iż w związku z nieuzpełnieniem podpisu pod odwołaniem zgodnie z wezwaniem z dnia 15 października 2012r., akta sprawy zwrócone zostały organowi I instancji. M. M. przesyłką pocztową nadaną w dniu 11 stycznia 2013r. przekazała Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. podpisane odwołanie od decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium powołało się na wyznaczony w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania wyjaśniając, że termin ten upłynął dla strony w dniu 20 września 2012r. wobec doręczenia jej decyzji organu I instancji w dniu 7 września 2012r. Organ powołał się również na regulację zawartą w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wskazał, że nadanie odwołania przez stronę nastąpiło w dniu 11 stycznia 2013r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. W następstwie tego decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a przesłanki wymienione w art. 134 k.p.a, wymagane do stwierdzenia uchybienia terminu, zostały spełnione. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. zakwestionowała doręczenie jej wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania zaprzeczając pozostawieniu jej awiza przez doręczyciela. Oświadczyła, że wszystkie przesyłki kierowane do niej przez organy były dotychczas przez nią odbierane i nie lekceważy wysyłanej do niej korespondencji. Jako dla osoby samotnie wychowującej czwórkę dzieci, kwestia wsparcia finansowego ma dla niej fundamentalne znaczenie. Wyjaśniła, że dopiero w dniu 2 stycznia 2013r. został poinformowana, o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania ze względu na brak podpisu. W tej sytuacji przekazał odwołanie opatrzone jej podpisem. Jej zdaniem, odwołanie złożone przez nią w dniu 11 stycznia 2013r. powinno było zostać potraktowane jako złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, względnie organ powinien zażądać od strony wyjaśnienia sytuacji. Powołując się na stan wiedzy i zaradności skarżącej wynikający z tytułu ukończenia szkoły specjalnej oraz sytuację finansową uniemożliwiająca skorzystanie z profesjonalnej pomocy prawnika z wyboru, zakwestionowano słuszność zamknięcia jej drogi do sprawiedliwego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone skutecznie w trybie art. 44 § 2 k.p.a., a nieuzupełnienie odwołania spowodowało pozostawienie go bez rozpoznania. Odwołanie złożone powtórnie przez stronę w dniu 11 stycznia 2013r. nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, a termin ten został uchybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolę tę inicjuje skutecznie wniesiona skarga. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w związku z wniesioną przez M. M. skargą stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 129 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nastąpiło uchybienie terminu, gdyż odwołanie to nadane zostało w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 11 stycznia 2013r. a doręczenie skarżonej decyzji nastąpiło w dniu 6 września 2012r. Pierwotnie złożone odwołanie, niepodpisane przez stronę, w związku z nieuzpełnieniem braków formalnych organ pozostawił natomiast bez rozpoznania. Przyjęto przy tym, że wezwanie o uzupełnienie braków formalnych doręczono stronie skutecznie korzystając z domniemania doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentów przedstawionych w aktach sprawy, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocenić należy, jako wadliwe. Ustawodawca, obok doręczenia właściwego, dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na jej zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji prawa do zaskarżenia decyzji wydawanych w pierwszej instancji gwarantowanego stronom postępowania w art. 78 Konstytucji RP muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2105/11 z dnia 31 maja 2012r. publ. Internetowa baza orzeczeń). Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" publ. "Administracja" 2010/3/31). Bezspornym w sprawie jest, że strona nie odebrała osobiście pisma organu, w którym wezwano ją pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, do podpisania złożonego odwołania. Kwestią sporną było natomiast, czy doręczenie wskazanego pisma można było uznać za skuteczne. O skuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. można mówić w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc - - niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, - pozostawienia przesyłki dla adresata w placówce pocztowej, - umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a., - upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala jednak na stwierdzenie zaistnienia wszystkich przywołanych wyżej przesłanek. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (odwrót) nie wynika czy doręczyciel zawiadomił adresata przesyłki o pozostawieniu awiza, ani też w jaki sposób obowiązek ten został wykonany. Nie zakreślono bowiem (ani też nie skreślono), żadnej z możliwych sytuacji opisanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Zakreślenie, jako jedynej, informacji o braku możliwości doręczenia do rąk adresata i pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym (co wynika z treści zwrotnego dokumentu odbioru) nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., gdyż dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres 14 dni we wskazanym urzędzie pocztowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001r. sygn. III RN 70/00 publ. OSNP 2001/19/574, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1911/2007 publ. Lex 517020 i powołane tam orzecznictwo). Zauważyć nadto należy, że przepis art. 44 § 2 k.p.a. ustanawia wiążącą doręczyciela kolejność miejsc, w których należy zawiadomienie umieścić - zasadą jest umieszczanie go w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli nie jest to możliwe w innych miejscach przewidzianych przez powołany przepis, przy czym pozostawienie zawiadomienia w innym niż tam wymienione miejscu powoduje prawną bezskuteczność (por. komentarz do art. 44 k.p.a., pkt 5 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005 oraz komentarz do art. 44 k.p.a., pkt 4 G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, Sopot 2007). Wątpliwości, co do prawidłowości wykonania doręczenia zastępczego, budzi również pozostająca w aktach kopia koperty, w której przesyłka miała być przesyłana skarżącej. Odnotowano na niej "nie zastano, awizowano" z pieczątką - 2012 10 22 i parafą oraz "Zwrot niepodjęto w terminie" i pieczątką 6.11.12r. oraz nieczytelną pieczątkę z datą 30 10 12. Na podstawie takich adnotacji trudno jest stanowczo stwierdzić, czy dochowane zostały wymogi czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. W aktach sprawy brak jest nadto potwierdzenia wykonania drugiego awiza pozwalającego przyjąć, iż w rzeczywistości doręczyciel wykonał swoje obowiązki. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę przedstawioną w aktach dokumentację, nie jest możliwe uznanie doręczenia pisma wzywającego skarżącą do podpisania odwołania, jako skutecznego w trybie, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Tym samym postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż nie odnosi się do środka odwoławczego zainicjowanego przez stronę we właściwym terminie, które przedwcześnie pozostawione zostało bez rozpoznania. Odwołanie to było dotknięte brakami formalnymi, które można było jednak uzupełnić. Rolą organu będzie zatem podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia, czy poza znajdującymi się w aktach dokumentami – kopertą i odwrotem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki - istnieją inne dowody pozwalające na wykazanie prawidłowości procesu doręczenia zastępczego. W przeciwnym wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy sprawę w taki sposób, by adresat pisma nie ponosił jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, pamiętając że wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, jak w sentencji.