IV SA/Gl 277/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt dziecka w ośrodku pomocy dziecku i rodzinie oddala skargę. Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. J. W. (dalej strona lub skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności sześciu decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. (dalej organ pierwszej instancji), w tym decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona akcentowała wydanie decyzji bez podstawy prawnej i nadużycie prawa. W jej ocenie przytoczone w decyzji w podstawie prawnej przepisy nie mają zastosowania gdyż zatrzymanie nieletnich reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawie nieletnich, a ustalenie odpłatności za pobyt nieletniego w pogotowiu opiekuńczym reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawach nieletnich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu opłatę za pobyt syna A. W. w Ośrodku Pomocy Dziecku i Rodzinie w C. w kwocie 1633,44 zł za okres od 8 lipca 2005 r. do 31 lipca 2005 r.; natomiast począwszy od 1 sierpnia 2005 r. w kwocie 2100 zł za każdy miesiąc. W decyzji tej określił również konto bankowe na które należy wpłacać ustaloną opłatę. Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...]r. w ten sposób, że zmienił konto bankowe, na które należy wpłacać ustaloną opłatę. Akcentując specyfikę postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym i odnosząc się regulacji zamieszczonej w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie prawnym. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zwróciła się o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., że decyzje organu pierwszej instancji nie mają podstawy prawnej. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji jest postępowaniem nadzwyczajnym; samodzielnym postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jako postępowanie w trybie nadzwyczajnym, nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych. Służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami. Jedynie wystąpienie szczególnych wad decyzji ostatecznych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do badanej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że tę decyzję wydał właściwy organ mający uprawnienia do orzekania w sprawie bowiem w myśl obowiązującego wówczas art. 81 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Nadto decyzja została oparta na właściwej interpretacji przepisu będącego podstawa prawną rozstrzygnięcia sprawy, została skierowania do osoby będącej stroną w sprawie (ojca dziecka skierowanego do placówki), była wykonalna i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W sprawie nie wystąpiła więc żadna z przesłanek stwierdzenia jej nieważności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach obejmującej sześć decyzji Kolegium wydanych w postępowaniach toczących się z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji (skarga została rozdzielona i w niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium nr [...]), skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., tj. nadużycie prawa przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodu oraz odmowę rozpoznania istoty sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) uchylanie się przez Kolegium od stwierdzenia oczywistego nadużycia prawa. Podnosząc zarzuty pod adresem Starosty bielskiego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że decyzja Dyrektora PCPR w B. była oparta na oczywistym nadużyciu prawa i w dacie zdarzenia nie miała podstawy prawnej, 2) zobowiązanie do zwrotu wyłudzonej kwoty z ustawowymi odsetkami od dnia wyłudzenia do dnia zapłaty wraz z kosztami egzekucji w postępowaniu administracyjnym oraz naprawienia skutków nadużycia prawa. Nadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie o braku merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i zasądzenie od Kolegium zwrotu dotychczasowych kosztów postępowania w kwocie 1000 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 marca 2017 r. do dnia zapłaty oraz kosztów obecnego postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Uzasadniając te zarzuty i żądania skarżący obszernie wywodził na okoliczność regulacji prawnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił organowi wyższego stopnia naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 104 i art. 105 k.p.a. Krytycznie ocenił również wcześniejsze orzeczenia tutejszego Sądu, który – w jego ocenie – bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia, odrzucając skargi "z uwagi na gorączkowe czepianie się niewykorzystania przesłanek określonych w art. 127 § 3 k.p.a.". Skarżący akcentował wadliwość orzeczeń administracyjnych organu pierwszej instancji opartych na przepisach prawnych, które nie mogły mieć zastosowania, gdyż – jak wywodził - zatrzymanie nieletnich reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawie nieletnich, a ustalenie odpłatności za pobyt nieletniego w pogotowiu opiekuńczym reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawach nieletnich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przeprowadził kontrolę legalności działania administracji na zasadach wyżej opisanych i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Kolegium z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...]r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji objęta badaniem w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ postępowanie nieważnościowe nie służy ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, lecz wyłącznie ustaleniu, czy w decyzji tkwi wada wyspecyfikowana przez ustawodawcę we wskazanym przepisie ustalenie, że żadna z tych wad nie występuje czyni koniecznym wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Nie godzi się z tym skarżący, podtrzymując swoje żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r.; nadto żądając usunięcia z obrotu zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych od niego w postępowaniu egzekucyjnym, zwrotu kosztów i naprawienia "skutków nadużycia prawa". Sąd stwierdza, że rację ma organ, a jego związanie zasadami prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie dozwala na objęcie zakresem postępowania innych okoliczności niż wymienione przez prawodawcę w katalogu przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Sąd podziela ocenę organu, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...]r. nie została dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, a dopiero ustalenie istnienia takiej wady dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (§ 1). Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2). Stosownie do art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (§ 1). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 2). W myśl art. 158 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§ 1). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (§ 2). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w przytoczonych przepisach stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679). Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, LEX nr 43251; wyrok NSA z 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, LEX nr 43254; wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, LEX nr 43686). Odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (wyrok SN z 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS 2001, nr 4, poz. 100). Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. tezę trzecią wyroku NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911; tezę pierwszą wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99, LEX nr 46454; teza druga wyroku NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Gd 2026/93, OSS 1994, nr 2, poz. 70; wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1684/97, LEX nr 45686; teza pierwsza wyroku NSA z 6 września 1999 r., IV SA 787/98, LEX nr 47874; wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1944/98, LEX nr 48646; teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96, LEX nr 47863; wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAPiUS 1996, nr 18, poz. 258). Odnosząc powyższe teoretyczne rozważania do okoliczności sprawy przypomnieć trzeba, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu opłatę za pobyt syna A. W. w Ośrodku Pomocy Dziecku i Rodzinie w C. w kwocie 1633,44 zł za okres od 8 lipca 2005 r. do 31 lipca 2005 r.; natomiast począwszy od 1 sierpnia 2005 r. w kwocie 2100 zł za każdy miesiąc. W tym rozstrzygnięciu (sentencji) określił również konto bankowe na które należy wpłacać ustaloną opłatę. Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że zmienił część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...]r. wskazując nowe konto bankowe, na które należy wpłacać ustaloną opłatę. Innych rozstrzygnięć decyzja z dnia [...]r. nie zawiera. Powodem wydania tej decyzji zmieniającej była okoliczność, iż Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. zmieniało konto bankowe. Zasady ustalania odpłatności określone zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie zatem do art. 81 przywołanej regulacji, za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka. Ustęp 2 cytowanego przepisu stanowi, że obowiązek ten stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Sąd stwierdza, że rację ma organ wywodząc, iż decyzja z dnia [...]r. nie została dotknięta wadą nieważnościową. Nie naruszono bowiem przepisów o właściwości, gdyż Starosta [...] był organem właściwym do wydania (a więc odpowiednio i zmienienia) decyzji ustalającej przedmiotowe opłaty. Istniała podstawa prawna do wydania takiej decyzji (i odpowiednio jej zmienienia). Nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bo ustalenie opłat zostało oparte na wskazanych przepisach prawnych, a decyzja zmieniająca w żaden sposób w to ustalenie nie ingerowała. Ponieważ decyzja ma charakter zmieniający to nie sposób postawić zarzutu naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Skarżący (jako ojciec dziecka) był stroną w sprawie. Decyzja jest wykonalna. Wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.