IV SA/Gl 278/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pogotowiu opiekuńczym oddala skargę. Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. J. W. (dalej strona lub skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności sześciu decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. (dalej organ pierwszej instancji), w tym decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona akcentowała wydanie decyzji bez podstawy prawnej i nadużycie prawa. W jej ocenie przytoczone w decyzji w podstawie prawnej przepisy nie mają zastosowania gdyż zatrzymanie nieletnich reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawie nieletnich, a ustalenie odpłatności za pobyt nieletniego w pogotowiu opiekuńczym reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawach nieletnich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. zostało rozstrzygnięte decyzja ostateczną z dnia [...]r. nr [...], to brak jest podstawy prawnej do ponownego wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Kolegium sprostowało omyłkę w tej decyzji polegającą na wadliwym oznaczeniu daty wydania decyzji wygaszonej decyzją, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności. Wskazano, że właściwą datą jest data [...]r., a nie data [...]r. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zwróciła się o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., że decyzje organu pierwszej instancji nie mają podstawy prawnej. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]r. decyzji z dnia [...]r. nr [...] ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt syna A. W. w Pogotowiu Opiekuńczym w B. od 1 stycznia 2005 r. w wysokości 2.251,79 zł. Strona odebrała decyzję w dniu 29 lipca 2005 r. i nie wniosła od niej odwołania. Następnie rozpatrując wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Kolegium, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...]r. stała ostateczna bowiem strona nie skorzystała z możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wobec niedopuszczalności skargi postanowieniem z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 178/06 tutejszy Sąd odrzucił skargę strony na decyzję z dnia [...]r. Odwołując się do treści art. 105 § 1 k.p.a. i poglądów judykatury Kolegium wskazało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy ta sama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną; umorzenie postępowania z powodu powagi rzeczy osądzonej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sprawa wykazuje tożsamość podmiotową dotyczy tego samego przedmiotu, tzn. tego samego żądania, które było już przedmiotem innego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, choćby decyzja ta nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie istnieje zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, bowiem w sprawie występuje ten sam podmiot (skarżący) dotyczy ona tego samego przedmiotu (stwierdzenia nieważności ustalonej opłaty za pobył syna w placówce) i od wydania decyzji z dnia [...]r. nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Kolegium sprostowało omyłkę w tej decyzji polegającą na wadliwym oznaczeniu daty wydania decyzji wygaszonej decyzją, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności. Wskazano, że właściwą datą jest data [...]r., a nie data [...]r. Nadto sprostowano datę, od której nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego wskazując, że nie jest to [...]r., lecz [...]r., czyli data wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach obejmującej sześć decyzji Kolegium wydanych w postępowaniach toczących się z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji (skarga została rozdzielona i w niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium nr [...]), skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., tj. nadużycie prawa przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodu oraz odmowę rozpoznania istoty sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) uchylanie się przez Kolegium od stwierdzenia oczywistego nadużycia prawa. Podnosząc zarzuty pod adresem Starosty Bielskiego skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że decyzja Dyrektora PCPR w B. była oparta na oczywistym nadużyciu prawa i w dacie zdarzenia nie miała podstawy prawnej, 2) zobowiązanie do zwrotu wyłudzonej kwoty z ustawowymi odsetkami od dnia wyłudzenia do dnia zapłaty wraz z kosztami egzekucji w postępowaniu administracyjnym oraz naprawienia skutków nadużycia prawa. Nadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie o braku merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i zasądzenie od Kolegium zwrotu dotychczasowych kosztów postępowania w kwocie 1000 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 marca 2017 r. do dnia zapłaty oraz kosztów obecnego postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Uzasadniając te zarzuty i żądania skarżący obszernie wywodził na okoliczność regulacji prawnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił organowi wyższego stopnia naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 104 i art. 105 k.p.a. Krytycznie ocenił również wcześniejsze orzeczenia tutejszego Sądu, który – w jego ocenie – bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia, odrzucając skargi "z uwagi na gorączkowe czepianie się niewykorzystania przesłanek określonych w art. 127 § 3 k.p.a.". Skarżący akcentował wadliwość orzeczeń administracyjnych organu pierwszej instancji opartych na przepisach prawnych, które nie mogły mieć zastosowania, gdyż – jak wywodził - zatrzymanie nieletnich reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawie nieletnich, a ustalenie odpłatności za pobyt nieletniego w pogotowiu opiekuńczym reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawach nieletnich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. zostało rozstrzygnięte inną decyzją (decyzją z dnia [...]r.), a niniejsze postępowanie zostało wszczęte - mimo że nie powinno się toczyć (należało zastosować art. 61a § 1 k.p.a.) - to podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przeprowadził kontrolę legalności działania administracji na zasadach wyżej opisanych i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Kolegium z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...]r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że postępowanie nieważnościowe w ogóle nie powinno było się toczyć; w sytuacji jednak gdy już doszło do jego wszczęcia, obowiązkiem organu było jego umorzenie. Zdaniem Kolegium istniała podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ponieważ w stosunku do decyzji z dnia [...]r. nr [...] toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności i Kolegium decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Ze względu na powagę rzeczy osądzonej kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej nie powinno było zostać wszczęte, a w sytuacji gdy do tego wadliwego wszczęcia doszło, należało je zakwalifikować jako bezprzedmiotowe i umorzyć. Nie godzi się z tym skarżący, podtrzymując swoje żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.; nadto żądając usunięcia z obrotu zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych od niego w postępowaniu egzekucyjnym, zwrotu kosztów i naprawienia "skutków nadużycia prawa". Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może być uprzednie wydanie decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z tym przepisem prawnym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa). Ustawodawca nie określił jakie przypadki należy kwalifikować jako przesłankę przedmiotową. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez te inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie Kolegium dopatrzyło się przesłanki przedmiotowej w tożsamości sprawy objętej żądaniem zawartym we wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. i sprawy rozstrzygniętej ostatecznie decyzją Kolegium z dnia [...]r. Pogląd o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w przypadku określanym jako "res iudicata" prezentowany jest zarówno w literaturze przedmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz W-wa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd orzekający w niniejszej sprawie również go podziela. Podkreślić trzeba, iż decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA/Wa 895/81). Ewentualne ponowne rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przyjąć należy zatem, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem w wypadku, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jest bezprzedmiotowe. W przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Specyfika postępowania nieważnościowego, a więc prowadzonego w trybie nadzwyczajnym związana jest z jego odrębnością od postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja podlegająca badaniu. Istotą tego postępowania jest stwierdzenie, czy decyzja poddana badaniu od samego początku dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności o tożsamości sprawy można więc mówić w przypadku, gdy pierwsze, zakończone ostatecznie postępowanie, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji było przeprowadzone w zakresie pełnego badania; organ wypowiedział się negatywnie w zakresie wszystkich pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku, gdy badanie nie było pełne, o tożsamości sprawy można mówić w przypadku, gdy organ – w pierwszym, zakończonym już ostatecznie postępowaniu - wypowiedział się w zakresie przesłanki pozytywnej podniesionej w drugim, czy kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...]r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...] została wydana po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, w którym badano decyzję z dnia [...]r. w pełnym zakresie. Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja nr [...] została dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy ponowne badanie w zakresie podniesionym we wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2016 r. (w zakresie braku podstawy prawnej do ustalenia opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej) nie jest prawnie możliwe. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...]r. niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., mocą której organ pierwszej instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]r. decyzji z dnia [...]r. nr [...] ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt syna A. W. w Pogotowiu Opiekuńczym w B. od 1 stycznia 2005 r. w wysokości 2.251,79 zł w związku z faktem, iż syn skarżącego w dniu 8 lipca 2005 r. został umieszczony w Ośrodku Pomocy Dziecku i Rodzinie w C. Tym samym ma rację Kolegium, że w sprawie istniała przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. nr [...], a w przypadku wadliwego wszczęcia tego postępowania organ był obowiązany do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.