IV SA/Gl 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. Ś. z dnia [...] Nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta R. Ś., działając na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 9a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) odmówiono T. M. prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci M. i D. M. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego wynoszące [...] zł. W roku [...], poprzedzającym złożenie przez T. M. wniosku, osiągnął on dochód w przeliczeniu na osobę w wysokości [...] zł. We wniesionym odwołaniu T. M. zakwestionował ustalenia organu co do wysokości osiągniętego przez niego dochodu wskazując, iż wynagrodzenie jakie otrzymał z tytułu umowy zlecenia powinno zostać zakwalifikowane jako dochód utracony po myśli art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Odwołujący powołał się na fakt, iż zawarta przez niego umowa zlecenia była umową zawartą wyłącznie na czas określony od [...] do [...], wynagrodzenie za jej wykonanie wypłacono mu w roku [...], a w związku z tym wynagrodzenie to stanowiło w roku [...] dochód utracony w rozumieniu przywołanych wcześniej przepisów. Wskazał nadto, iż na dzień wniesienia odwołania jego sytuacja zmieniła się, gdyż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z dziećmi i konkubiną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołując się na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Ś. z dnia [...] Kolegium stwierdziło, iż uzyskany przez odwołującego dochód wyniósł miesięcznie, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, kwotę [...], a więc przekroczył kryterium dochodowe ustalone w treści art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ustosunkowując się natomiast do treści odwołania organ stwierdził, iż T. M. pozostaje nadal w zatrudnieniu, a utracił wyłącznie jednorazowy dochód z tytułu umowy zlecenia. Tym samym nie zachodzi sytuacja, którą można określić jako utrata dochodu określona w treści art. 3 pkt 23c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako nie mającą znaczenia dla sprawy uznał również organ zmianę sytuacji życiowej odwołującego, bowiem w opinii Kolegium konkubina nie należy do osób, które zostały objęte pojęciem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. M. zakwestionował decyzję organu II instancji podtrzymując swoje stanowisko co do interpretacji pojęcia dochodu utraconego zawartego w treści art. 3 pkt 23c ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę wniesioną przez T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie z uwagi na uchybienia pozostające zdaniem sądu w istotnym związku z treścią zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przede wszystkim zatem odniósł się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego oceniając słuszność wykładni ich treści dokonanej przez organy administracji. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Zaliczka ta przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawodawca nie zdefiniował w tym akcie prawnym pojęcia dochodu, ani też pojęcia rodziny. Nie zdefiniował również pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zezwolił natomiast, w treści jego art. 18 ust. 2, w sprawach nieuregulowanych tym aktem na odpowiednie posiłkowanie się przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2235). W konsekwencji tego odesłania, posiłkując się zapisem zawartym w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód rodziny dla celów ustalania zaliczki alimentacyjnej rozumieć należy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i odpowiednio, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16, jako rodzinę należy traktować małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Zatrudnienie natomiast lub inna praca zarobkowa, jak stanowi art. 3 pkt 22 wymienianej ustawy oznacza – dla celów ustalania świadczeń rodzinnych, a także w związku z wyżej wspomnianym przepisem art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, dla celów ustalenia zaliczki alimentacyjnej – wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając na względzie, iż prawo do świadczeń rodzinnych, a także prawo do zaliczki ustala się w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustawodawca dopuścił sui generis korektę wysokości tego dochodu w przypadku różnic w sytuacji finansowej osób uprawnionych pomiędzy rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i okresem zasiłkowym. Ta dopuszczalna korekta wprowadzona została pod pojęciem "dochodu utraconego" i "dochodu uzyskanego". Jednocześnie wolą legislatora było określić precyzyjnie sytuacje nazwane "dochodem utraconym" lub "uzyskanym", w którym ubiegający się o świadczenie rodzinne czy zaliczkę alimentacyjną nie dysponuje dochodem, jaki uzyskiwał w poprzednim roku kalendarzowym. Tak też, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako utratę dochodu potraktowana została utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Jak z powyższego wynika, mimo zakwalifikowania pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, jako "innej pracy zarobkowej" (art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nastąpiło wyłączenie tej kategorii dochodu z przypadków potraktowanych jako "dochód utracony". Takiego wyłączenia wobec umowy zlecenia ustawodawca nie zastosował. Stosując zatem rozumowanie a contrario, staje się oczywiste, iż utrata pracy zarobkowej wykonywanej na podstawie umowy zlecenia stanowić będzie utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych stosowanej odpowiednio w sprawach ustalania uprawnień do zaliczki alimentacyjnej. Nie znajduje przeto uzasadnienia prawnego wyłączenie z przypadków określonych jako utrata dochodu wynagrodzenia uzyskanego w oparciu o wykonywaną umowę zlecenia. Prowadzi to do konstatacji, iż wykładnia pojęcia "dochód utracony", jaką zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stanowi interpretację contra legem. Literalne brzmienie definicji utraty dochodu przedstawione w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z jej art. 3 pkt 22 nie pozwala bowiem eliminować przypadków wykonywania pracy zarobkowej w oparciu o umowę zlecenia, a czytelny zapis przepisu nie obliguje do dokonywania jego dalszej interpretacji drogą innych metod wykładni. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę T. M., bowiem nieprawidłowa interpretacja przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną aktu administracyjnego mieści się w kategorii tych uchybień, które pociągają za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie dokonać obliczenia dochodu uzyskanego przez T. M. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 22 i 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd organu co do tego, iż zamieszkała wraz ze skarżącym konkubina nie może zostać uwzględniona jako członek rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16, a w konsekwencji obliczenie dochodu rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę w rodzinie, o czym mowa w treści art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zasadnie nie uwzględniał osoby konkubiny skarżącego. Ze względu na dostrzeżone uchybienia i zakres koniecznych ustaleń, korzystając z uprawnień jakie nadaje sądom administracyjnym przepis art. 135 p.p.s.a., na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzeczono jak w sentencji.