IV SA/Gl 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...]. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 8 pkt 2, art. 10, art. 20, art. 23, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), przyznał K. K., w okresie zasiłkowym od 1 czerwca 2009 r. do 31 października 2009 r., zasiłek rodzinny w kwocie 176 zł oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą przyznania zasiłku rodzinnego były dochody rodziny składającej się z pięciu osób (w tym 3 dzieci) za rok 2007 r. Roczny dochód rodziny za ten rok ustalony na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego i złożonych oświadczeń o dochodach wyniósł 49.321,98 zł, co dało kwotę 507,81 zł miesięcznego dochodu na członka rodziny. Tym samym miesięczny dochód rodziny nie przekroczył kwoty 504 zł miesięcznie, stanowiącej kryterium uprawniające do zasiłku. W konsekwencji stwierdzono posiadanie przez wnioskodawczynię uprawnienia do zasiłku rodzinnego w kwocie 176 zł miesięcznie oraz stosownie do indywidualnej sytuacji rodziny, zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznano dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł. K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała dokonane przez organ wyliczenie jej dochodu i jego przeliczenie na poszczególnego członka rodziny. Podniosła, że zawyżenie dochodu powyżej przyjętego kryterium 504 zł jednocześnie pozbawiło ją prawa w kolejnym okresie zasiłkowym do pobierania zasiłków wraz z dodatkami. Ponadto decyzją nie objęto dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wieloletniej w okresie od 1 czerwca 2009 do 31 października 2009. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją datowaną na dzień [...] r. Nr [...] po rozparzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przywołało przepis art. 5 ust. 1-3 ustaw o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym stopniu albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W sytuacji przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Mając na uwadze treść powyższych przepisów organ odwoławczy uznał zaskarżone orzeczenie za prawidłowe i odpowiadające ustalonemu stanowi faktycznemu. Zdaniem organu wnioskodawczyni spełniała warunki do uzyskania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, albowiem przeciętny miesięczny dochód jej rodziny w roku 2007 r. wyniósł 507,81 zł, a różnica pomiędzy tą kwotą a ustawowym kryterium 504 zł, zgodnie z regulacją art. 5 ust. 3 ustawy, była niższa niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego (48 zł). Jednocześnie odpowiadając na kolejny zarzut odwołania Kolegium stwierdziło, że ustalenie prawa do świadczeń nie jest dopuszczalne bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego został wypełniony i własnoręczne podpisany przez K. K. Zatem poza sporem pozostaje okoliczność nie przyznania dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej skoro strona nie wnioskowała o jego przyznanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. K. ponownie zarzuciła organom dokonanie błędnego wyliczenia dochodu rocznego i dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Według jej wyliczeń popartych konsultacjami z biurem rachunkowym, wyliczenie dochodu jest nieprawidłowe, co w konsekwencji pozbawia ją świadczeń w kolejnym okresie zasiłkowym. W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji powinna być poparta wyliczeniem wyrażonym w cyfrach, a nie niezrozumiałą formułką prawną. Dodatkowo skarżąca zgodziła się z organem, iż obowiązek sporządzenia wniosku o przyznania dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej spoczywał na niej, jednakże nie złożyła go omyłkowo, nie wypełniając odpowiedniej rubryki. Podkreśliła, że urzędnik, przy którym go wypełniała formularz sprawdził go, a nawet zapewnił o jego poprawnym wypełnieniu. Natomiast decyzje (łącznie trzy – z dnia [...] r. [...], [...] r. [...] i [...] r. [...]) skarżąca otrzymała dopiero w dniu 24 listopada 2009 r., po kilkukrotnych wizytach w siedzibie organu W ocenie skarżącej, gdyby miała możliwość zapoznania się z decyzją zaraz po jej wydaniu, to skorygowałaby swój błąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała, że zarówno decyzja organu II, jak i I instancji nie odpowiada wymogom prawa. Natomiast stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym niemniej zarzuty skarżącej okazały się trafne i znalazły uznanie Sądu, albowiem organy naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wniosek dotyczył trójki jej dzieci. Zgodnie z obowiązującą w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm), zwanej dalej ustawą, prawo do zasiłku rodzinnego przysługiwało osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Wymienione kryterium dochodowe ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w rodzinie skarżącej nie ma dziecka niepełnosprawnego, co podniosło by je do kwoty 583 zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast dochodem jest zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należy podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi wzór wniosku o przyznanie świadczenia, obowiązkowe jego załączniki oraz zawiera wzór obliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne wyrażonej w złotych. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi, wskazać należy, iż pierwszy z nich dotyczy błędnego ustalenia przez organy dochodu rodziny skarżącej oraz dochodu miesięcznego na poszczególnego jej członka. Wprawdzie przyjdzie zauważyć, że skarżąca otrzymała pozytywną decyzję przyznającą zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże nie uznała jej za korzystną z uwagi na ustalone przez organ przekroczenie ustawowego kryterium uprawniającego do zasiłku wynoszącego 504 zł. Organ I instancji ustalił bowiem kwotę dochodu rodziny na 49.321,98 zł, a miesięczny dochód na jednego członka jako 507,81 zł. Tym samym wbrew uzasadnieniu decyzji organu I instancji, miesięczny dochód przekroczył o 3 zł i 81 gr ustawowe kryterium dochodowe. Nie pozbawiło to jednakże skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż różnica pomiędzy tą kwotą dochodu na członka rodziny a ustawowym kryterium 504 zł, zgodnie z regulacją art. 5 ust. 3 ustawy, była niższa niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego (48 zł). Nie zmienia to jednak faktu, że ustalone przekroczenie tego dochodu negatywnie kształtuje sytuację prawną skarżącej, która otrzymała świadczenie na zasadach szczególnych, co mogło pozbawić ją świadczenia w przyszłym okresie zasiłkowym (a co w rzeczywistości nastąpiło poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. Nr [...], której dotyczy postępowanie zarejestrowane pod sygn. IV SA/Gl 281/10), gdy tam również wystąpi przekroczenie dochodu nie większe niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu skargi przyjdzie zauważyć, że ustalenia organu I instancji dotyczące określenia dochodu rodziny oraz miesięcznego dochodu na członka rodziny nie poddają się merytorycznej kontroli sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem przedstawienia sposobu przeprowadzonych samodzielnych obliczeń i dokładnego podania dowodów na podstawie których ich dokonano. Czyni to niemożliwym bezpośrednią analizę prawidłowości ustaleń organu przez Sąd, który co należy również podkreślić, winien dokonywać wyłącznie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zastępować organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, gdyż pozostaje to w wyłącznej kompetencji organu administracji. Budzi także wątpliwości prawidłowość wypełnienia przez organ części VI wniosku o przyznanie zasiłku i dokonanych tam obliczeń. Zaś na szczególną uwagę zasługuje pkt 5, w którym przedstawiono miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego, o którym mowa w części I pkt 4.3 i 4.4 wniosku, w sytuacji gdy w rzeczywistości wskazane rubryki nie zostały w żadnym stopniu wypełnione poprzez wpisanie odpowiednich kwot podlegających ewentualnemu odliczeniu. Informacja, iż uwzględniono przy obliczeniach dochodu dochód utracony z tytułu przejścia K. K. na urlop wychowawczy znalazła się dopiero w odpowiedzi Kolegium na skargę przy czym ta informacja nie zawierała dokładnych wyliczeń. Godzi się jednocześnie podnieść, że organ uzasadniając swoje stanowisko winien mieć na uwadze kto jest adresatem orzeczenia. W rezultacie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można było sprowadzić do prostego wpisania poszczególnych kwot i zacytowania przepisów. Każde uzasadnienie powinno odpowiadać wymogom formalnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.) i nie ulega wątpliwości, że musi przede wszystkim być przekonujące oraz wskazywać dowody, które pozwoliły na dokonanie konkretnych ustaleń wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie sporządzone przez organ I instancji bezsprzecznie uchybia wskazanym wymogom i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i jasny dla adresata decyzji, dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygniecie. Nadto organ swoim postępowaniem naruszył art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd zważył następnie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego również zostało wydane z naruszeniem powyższych zasad i nie odniosło się w sposób wnikliwy do zarzutu odwołania dotyczącego dokonanych w decyzji I instancyjnej obliczeń. Kolegium przywołało wyłącznie treść przepisów prawa i poprzestało na przepisaniu kwot zawartych w zaskarżonej decyzji przy uznaniu ich pełnej prawidłowości, nie wyjaśniając ponownie zasad ich obliczenia. W rezultacie wątpliwości skarżącej nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, co było zadaniem i obowiązkiem organu II instancji. Rolą organu odwoławczego jest bowiem między innymi zapewnienie stronie prawa do ponownego, rzetelnego zbadania sprawy i odpowiedzi na jej ewentualne zarzuty. Nie można w tym zakresie pozwolić na mechaniczne przytaczanie formuł prawnych, które mogą być dla strony niezrozumiałe, bez ich odpowiedniej interpretacji. Tak więc, jak już wcześniej wskazano w szczególności liczbowe ustalenia organów obu instancji wymykają się sądowej kontroli. Kolejny zarzut skargi dotyczył błędnego pozbawienia skarżącej dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w okresie od 1 czerwca 2009 do 31 października 2009. Pomimo, iż bezspornym jest fakt braku formalnego złożenia wniosku (wypełnienia odpowiedniej rubryki formularza), to stanowisku skarżącej nie można odmówić racji i to z kilku powodów. Po pierwsze niekwestionowane jest spełnienie przez skarżącą przesłanek do przyznania wzmiankowanego dodatku w roku 2009, albowiem prawo takie zostało potwierdzone wcześniejszą decyzją obejmującą okres zasiłkowy w 2008 r., a stan rodzinny stanowiący podstawę przyznania świadczenia nie uległ zmianie. Po drugie wiarygodne są wyjaśnienia skarżącej, w których podała, że była przekonana, iż urzędnik, przy którym wypełniała formularz sprawdził go, a dodatkowo zapewnił o poprawności jego wypełnienia. Sąd w związku z tym zwrócił uwagę, że formularze wypełniane przez skarżącą rzeczywiście zawierają zaznaczenia poszczególnych rubryk, które miały podlegać wypełnieniu. Może to świadczyć o pomocy urzędników organu przy wypełnianiu wniosku, co podnosi właśnie skarżąca. W konsekwencji w przypadku braku zaznaczenia przez urzędnika odpowiedniej rubryki formularza zawierającej wniosek o przyznanie dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej skarżąca mogła jej nie wypełnić i pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wypełniła wszystko co było wymagane. Tym bardziej, że nie dano jej możliwości niezwłocznego poprawienia wniosku, ewentualnie złożenia kolejnego, gdyż o fakcie nieotrzymania dodatku mogła się dowiedzieć wyłącznie z treści decyzji, a tą otrzymała dopiero 24 listopada 2009 r. (wraz z dwiema innymi decyzjami obejmującymi inne okresy zasiłkowe), czyli prawie po 6 miesiącach od złożenia wniosku. Ostatecznie organ przy rozpoznawaniu sprawy winien realizować zasady ogólne określone w k.p.a., w tym przypadku ze szczególnym uwzględnieniem art. 8 (pogłębianie zaufania) i 9 k.p.a (obowiązek informowania). Ponadto organ mając na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy oraz wyżej wskazane argumenty nie mógł działać w sposób schematyczny. Powinien stosując zasady k.p.a. prowadzić postępowanie, tak by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym precyzyjne wskazać jakie poszczególne świadczenia mogą jej przysługiwać. W konsekwencji organ udzielając skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek przy wypełnianiu wniosku mógł zwrócić jej uwagę na brak wypełnienia konkretnej rubryki zawierającej wniosek o przyznanie dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Jeżeli brak wypełnienia został spostrzeżony później, organ powinien zapytać skarżącą, czy brak zawarcia wniosku był celowy, ewentualnie niezwłocznie doręczyć skarżącej decyzję, by miała ona świadomość nie uzyskania świadczenia i możliwość dokonania potrzebnej korekty. Co więcej nie ulega wątpliwości, że skarżąca wypełniając wniosek bez wątpienia chciała również objąć nim dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Intencja ta znajduje bezpośredni wyraz w treści odwołania i skargi do Sądu, a przede wszystkim wynika z przedłożonych przez nią dokumentów i treści samego wniosku, w którym podany jest skład jej rodziny. Rekapitulując organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien usunąć wskazane wyżej uchybienia prowadząc postępowanie zgodnie z zasadami k.p.a., którego wynik będzie uzewnętrzniony w decyzji, której uzasadnienie będzie odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. oraz odnosić się do zarzutów skarżącej. Dodatkowo organ winien rozpoznać wniosek skarżącej w zakresie dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Uwzględniając normę art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może zapaść decyzja mniej korzystna dla skarżącej od dotychczasowej. Z wcześniej wskazanych powodów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wywodów.