IV SA/Gl 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomoc pieniężna na usuwanie skutków powodzi oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 5 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania S. N., utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...], o przyznaniu ww. zasiłku celowego w wysokości [...] zł na pokrycie wydatków na remont budynku mieszkalnego w związku z katastrofą naturalną - powódź w maju 2010r. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną. Wnioskiem z dnia [...] r. S. N. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w wysokości powyżej [...] zł w związku z powodzią w maju 2010 r., wraz ze sporządzonym przez siebie wykazem niezbędnych do wykonania robót. Następnie kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku celowego do wysokości [...] zł motywując to chęcią szybkiego otrzymania zasiłku i skorzystania z uproszczonej procedury udzielania pomocy. Do wniosku dołączony został wykaz robót, z którego wynikał taki sam zakres prac, jak w uprzednim wniosku z dnia [...] r. W dniu [...] r. w obecności wnioskodawcy został sporządzony protokół szkód, z którego wynika, iż ww. zgłosił konieczność przeprowadzenia remontu: zawilgoconych ścian w 5 pomieszczeniach piwnicznych do wysokości ok. 1,2 m, uszkodzonych drzwi garażowych, 2 okienek piwnicznych, wylewki betonowej w garażu i podpiwniczeniu oraz pieca centralnego ogrzewania. Decyzją z dnia [...]r., Prezydent Miasta C. przyznał S. N. świadczenie z pomocy społecznej na remont pomieszczeń w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że kwota ta stanowi 50% kwoty wnioskowanej. Ponadto w uzasadnieniu tym zawarta została również informacja o uwzględnieniu przy podejmowaniu decyzji wytycznych MSWiA oraz Wojewody [...] wydanych w związku z powodzią w maju 2010 r. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny wykonanych prac, w wyniku których stwierdzono, iż wyremontowane zostały trzy pomieszczenia piwniczne: kotłownia, ciąg komunikacyjny łączący piwnice z parterem budynku oraz jedno pomieszczenie piwniczne. W zakresie wykonanych robót skuto, osuszono, odgrzybiono a następnie wytynkowano i pomalowano ściany w trzech ww. pomieszczeniach, skuto wybrzuszone i popękane posadzki, ułożono maty zbrojeniowe, wykonano wylewki betonowe posadzek, wylano zaprawę wyrównującą podłoże betonowe, wymieniono 4 sztuk okien, naprawiono piec centralnego ogrzewania. W czasie oględzin S. N. zgłosił potrzebę remontu pozostałych pomieszczeń piwnicznych. W dniu [...] r. S. N. zwrócił się o wypłatę drugiej transzy zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. Do wniosku dołączył rachunki i faktury za wykonane prace. Nadto, na wezwanie organu, przedłożył kosztorys do wykonanych prac, wykaz zużytych materiałów oraz umowę na wykonanie robót. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał S. N. pomoc pieniężną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wprawdzie wnioskodawca złożył rachunki na ogólną kwotę [...] zł, jednak kwota [...] zł nie została uwzględniona. Zdaniem organu w myśl wytycznych Ministerstwa MSWiA oraz Wojewody [...] naprawa szkód wyrządzonych w piwnicach budynków mieszkalnych może być pokryta ze środków zasiłku jeżeli szkody uniemożliwiają realizację niezbędnych potrzeb bytowych osób poszkodowanych, w szczególności jeśli znajdują się tam urządzenia niezbędne do doprowadzenia wody pitnej oraz ciepła w okresie zimowym. W przypadku wnioskodawcy zaliczono środki wydane na remont kotłowni i ciągu komunikacyjnego łączącego piwnice budynku z częścią mieszkalną. Natomiast nie uwzględniono kosztów remontu trzeciego pomieszczenia piwnicznego, uznając iż remont tego pomieszczenia nie jest niezbędny do prawidłowego bytowania wnioskodawcy w budynku. Mimo, iż zdaniem organu, wnioskodawca zastosował do remontu drogie technologie, to zostały one uwzględnione w całości. W odwołaniu od tej decyzji S. N. podniósł, że w piwnicy znajdują się kotłownia z kuchnią, garaż z pomieszczeniami techniczno-warsztatowymi, spiżarnia, dwa pomieszczenia z ciągami komunikacyjnymi, pomieszczenie wypoczynkowo rekreacyjne (sala ćwiczeń), pomieszczenie na ekogroszek oraz pomieszczenie z licznikiem wody. Tymczasem prace te zostały wykonane tylko w trzech pomieszczeniach, tj. kotłowni z kuchnią, pomieszczeniu z ciągiem małych schodów oraz pomieszczeniu rekreacyjno wypoczynkowym. Wskazał, że decyzja z dnia [...] r. organ przyznał mu zasiłek celowy na remont budynku w kwocie [...] zł. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że prace zostały zakończone, gdyż zostały one wykonane tylko w trzech pomieszczeniach, a nawet rachunki za malowanie, wymianę drzwi i okien w tych pomieszczeniach nie zostały uwzględnione. Odwołujący się wskazał także na "kłamliwe oświadczenia" Kierownika MOPS o braku zniszczeń w sprzęcie AGD, meblach czy ubraniach. Do odwołania załączył zdjęcia pomieszczeń techniczno-warsztatowych, celem wykazania, że wymagają one remontu oraz zdjęcia sprzętu i opinie serwisowe dotyczące opłacalności remontu lodówki, pralki, półautomatu spawalniczego, kosiarki spalinowej. Podkreślił, że w pomieszczeniu rekreacyjnym zalaniu uległy meble, sprzęt do ćwiczeń, obuwie, a także szafa pancerna ze sprzętem fotograficznym. Zdaniem odwołującego powyższe wyposażenie wskazuje na mieszkalny charakter piwnic. Nadto, w ocenie odwołującego się, nieuwzględnienie przedłożonych rachunków i wypłaty pozostałej kwoty na remont garażu i pomieszczeń warsztatowych jest złośliwością ze strony Kierownika MOPS. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało na zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej zaznaczając, że wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Poza sporem pozostawała kwestia poniesienia straty w budynku mieszkalnym odwołującego się na skutek powodzi. Z tego też powodu strona uzyskała zasiłek celowy w wysokości [...] zł oraz zasiłek na remont budynku w wysokości [...] zł. Zaznaczono, że odwołujący został powiadomiony o zasadach przyznawania pomocy ze środków publicznych, z których jednoznacznie wynika, że przyznane środki mogą być wykorzystane na remont piwnic pod warunkiem, że remontem objęte są pomieszczenia, których funkcjonowanie jest związane z użytkowaniem budynku, np. remont kotłowni, a nie pomieszczenia rekreacyjne, garaż czy warsztat naprawy samochodów. Zaznaczono także, że remont tych pomieszczeń powinien być wykonany ze środków własnych lub uzyskanych od ubezpieczyciela. Wskazano, iż budynek był ubezpieczony w A. Następnie organ odwołując się do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta realizowana jest zgodnie z ideą "pomocniczości", w ramach której wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Zdaniem organu nie budzi żadnych wątpliwości, że remont pomieszczeń zniszczonych w wyniku powodzi umożliwiają S. N. życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z tego też powodu Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że powstałe uszkodzenia w garażu i warsztacie nie mają wpływu na dalsze prawidłowe zabezpieczenie przez wnioskodawcę wszystkich potrzeb bytowych i na jego funkcjonowanie w gospodarstwie domowym. Organ zauważył, że zasiłek celowy będący jedną z form pomocy społecznej, ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osoby lub rodziny spowodowanych powodzią, natomiast nie ma on na celu pokrycia wszystkich szkód powstałych w wyniku powodzi. Zasiłek ten nie jest bowiem odszkodowaniem wypłacanym w zastępstwie ubezpieczyciela. Podkreślił organ również, że powódź dotknęła nie tylko mieszkańców C. i okolic, lecz dużą liczbę osób na terenie całego kraju, które niejednokrotnie utraciły cały swój dobytek. W stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium uznało, iż brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że sentencja decyzji z dnia [...] r. w sposób jednoznaczny wskazuje na wielkość udzielonej pomocy w wysokości [...] zł oraz, że z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby była to pierwsza rata przyznanego zasiłku. Z uwagi jednak na korzystne rozstrzygnięcie sprawy na rzecz odwołującego w zaskarżonej decyzji Kolegium zdecydowało o jej utrzymaniu w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. N. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, gdyż nie uwzględniło ono jego wniosku o wypłacenie drugiej transzy zasiłku oraz ponad 1/3 rachunków za wykonane już prace. Zdaniem skarżącego decyzja ta nie uwzględniła rzeczywistych szkód poniesionych w wyniku powodzi, przekraczających kwotę [...] zł. Nadto skarżący wskazał, że nie odwołał się do sądu administracyjnego w sprawie wcześniejszych decyzji przyznających mu zasiłek celowy, zmienił także żądanie wniosku, gdyż uzyskał od Kierownika MOPS zapewnienie, że otrzyma kwotę [...] zł w trybie uproszczonym. Zaznaczył, że w decyzji o przyznaniu kwoty [...] zł wskazano, że przyznanie drugiej i kolejnych rat nastąpi po przedstawieniu rachunków z wykonanych prac. Gdyby więc nie było możliwości wypłaty pełnej kwoty o jaką wnioskował należało go o tym powiadomić i zakwestionować wykazy prac, jakie przedstawił. Zdaniem skarżącego decyzje Kierownika MOPS podyktowane są uprzedzeniami do jego osoby, co znajduje wyraz w poprzednich rozstrzygnięciach o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie [...] zł, od których odwołał się do Kolegium. Decyzje tego organu uznał także za niezrozumiałe, sprzeczne ze sobą choć dotyczyły tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnośnie wymienionych w skardze decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie dotyczą one zasiłku na remont budynku lecz na zaspokojenie niezbędnych potrzeb powstałych w wyniku powodzi, którego maksymalna wysokość wynosiła [...] zł. Zaznaczono, że budynek skarżącego został zalany do wysokości piwnic, a nie części mieszkaniowej. Na rozprawie skarżący oświadczył, iż organy nie uwzględniły pomieszczeń, w których poniósł straty w wyniku powodzi. Oświadczył także, że z firmy ubezpieczeniowej z tytułu ubezpieczenia budynku otrzymał kwotę w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego. Skarżący żądał bowiem w swoim wniosku przyznania "drugiej transzy" zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na remont i odbudowę budynku mieszkalnego wskutek powodzi mającej miejsce w maju 2010 r. Przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego z powodu poniesienia strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej reguluje art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zasiłek celowy w tych przypadkach może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3 ). Jego adresatem są osoby i rodziny, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego a także w następstwie klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest ukierunkowane na określony cel. W niniejszej sprawie celem tym jest złagodzenie skutków powodzi jaka miała miejsce w maju 2010 r., nie jest nim natomiast całkowite pokrycie strat związanych z tym zdarzeniem. Rozstrzygnięcie co do przyznania tego świadczenia jak i co do jego wysokości ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty w art. 40 cyt. ustawy zwrot, ze zasiłek "może być przyznany". Jednakowoż wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. Orzekające w omawianym zakresie organy zobowiązane są bowiem uwzględnić między innymi cele i zasady pomocy społecznej wyrażone w art. 2 oraz art. 3 ust. 1 i 3 tejże ustawy. Otóż stosownie do postanowień art. 2 ust. 2 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Jakkolwiek zatem poniesione szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania bądź przyznania go w żądanej wysokości. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową lub innym zdarzeniem losowym. Pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować jedynie te osoby lub rodziny, które takiej pomocy rzeczywiście potrzebują. Ponadto z subsydiarności (pomocniczości) pomocy społecznej wynika, że ma ona za zadanie wspierać, a nie zstępować działania osób i rodzin zmierzających do zaspokojenia ich podstawowych potrzeb. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy uwzględniły powyższe zasady. Z akt sprawy wynika, że w wyniku powodzi uległy zalaniu pomieszczenia w piwnicy budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego, natomiast część mieszkalna tego budynku nie została zalana (protokół z kontroli obiektu z dnia [...] r. znajdujący się w katach administracyjnych). Przyznając świadczenie w wysokości [...] zł organy miały na względzie okoliczność, iż decyzją z dnia [...] r. skarżący otrzymał zasiłek celowy w wysokości [...] zł na remont przedmiotowego budynku oraz to, iż żądanie wsparcia na pokrycie wszystkich szkód powstałych w pomieszczeniach piwnicznych byłoby sprzeczne z celem pomocy społecznej, jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin ubiegających się o świadczenie. W tym zakresie trafnie organ odwoławczy podkreślił, że według treści art. 2 i 3 cyt. ustawy pomoc ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Słuszne zatem organy uznały, że przeznaczanie świadczeń z pomocy społecznej na rekompensowanie szkód w pomieszczeniach, których użytkowanie nie jest związane z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb bytowych wykracza poza zadania pomocy społecznej. Celem wsparcia w ramach pomocy społecznej nie jest bowiem pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący w następstwie powodzi poniósł straty, jednakże, jak już wskazano, pomoc społeczna nie jest tą instytucją, która powołana jest do ich pokrywania, tym bardziej, że jak trafnie zauważyło Kolegium, przedmiotowy budynek był ubezpieczony, co oznacza, że remont pozostałych pomieszczeń piwnicznych skarżący będzie mógł wykonać przy wykorzystaniu środków uzyskanych z tego tytułu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, który utożsamia swoje żądanie z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ pomocy społecznej poniesionej przez niego z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, a w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez uwzględnienia celów i zasad tego aktu prawnego. Podzielić należy także stanowisko Kolegium, iż ani z sentencji (rozstrzygnięcia) decyzji z dnia [...] r. ani z treści jej uzasadnienia nie wynika, aby kwota przyznanego zasiłku celowego stanowiła pierwszą ratę przyznanego świadczenia. Natomiast zakres, w jakim zostały uwzględnione potrzeby skarżącego związane z usunięciem skutków powodzi – na mocy tej decyzji, wydanej w odrębnym postępowaniu, podlegał uwzględnieniu przy wydaniu kolejnej decyzji dotyczącej przyznawania świadczeń z pomocy społecznej na wyżej wymieniony cel. Ponadto Sąd nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego przy podejmowaniu decyzji. Uwzględnione zostały bowiem wszystkie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim została przeprowadzona ocena co do zakresu potrzeb skarżącego, a także stopnia zaspokojenia tych potrzeb w drodze przyznanych mu świadczeń z pomocy społecznej na mocy odrębnej decyzji. Sytuacja skarżącego została ustalona i oceniona w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, które w tym zakresie miały zastosowanie w sprawie i stanowiły podstawę wydania zapadłych w sprawie decyzji. Natomiast nawiązanie w uzasadnieniu decyzji do wytycznych MSWiA i Wojewody [...], jako pewnego rodzaju wskazówek, miało charakter jedynie subsydiarny. W podsumowaniu stwierdzić przyszło, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Dlatego uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.