IV SA/Gl 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pomocy T. M.. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że po uruchomieniu postępowania z wniosku pełnomocnika strony w dniu [...] r. do mieszkania strony udali się pracownicy socjalni celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie rozmowy pracownicy starali się przekonać stronę o niezbędności przeprowadzenia tej czynności, jak również zadawali dociekliwe pytania dotyczące jej źródeł utrzymania. Zadawane pytania oraz dociekliwość pracowników spowodowały zdenerwowanie strony, które przyczyniło się do konieczności opuszczenia lokalu. Po zawiadomieniu strony pismem z dnia [...] r. o nowym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] r. i o niezbędności przygotowania stosownych dokumentów, pracownicy socjalni ponownie udali się do mieszkania strony, jednakże nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a rozmowa została przeprowadzona na korytarzu. W tej sytuacji z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. M.. W odwołaniu tym przedstawił własną ocenę zdarzeń, jakie miały miejsce w dniu [...] r. jak i w dniu [...] r. Jego zdaniem w dniu [...] r. wywiad środowiskowy był przeprowadzany w mieszkaniu przez ponad godzinę, do czasu, aż kolega pracownika socjalnego nie obraził go i wówczas, faktycznie nakazał opuścić mieszkanie z zaznaczeniem, że osoba ta nie ma prawa pojawić się w jego mieszkaniu. W dniu [...] r. przygotował wszystkie dokumenty, jednakże z uwagi na przybycie tej samej osoby towarzyszącej pracownikowi socjalnemu nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a rozmowa odbyła się na korytarzu i trwała około 5 minut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz aktów do niej wykonawczych regulujących zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W części poświęconej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ten wyszedł od rozważań poświęconych roli i funkcji pełnomocnika z uwagi na to, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony przez jego pełnomocnika adwokata J. P., a następnie ponownie dokonał skróconego opisu dotychczasowego postępowania. W konkluzji tej części rozważań organ ten doszedł do przekonania, że przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, przy pomocy którego ustalona zostanie sytuacja osobista i majątkowa osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Organ odwoławczy w następstwie analizy materiału dowodowego uznał, że T. M. uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również skonkretyzowanie świadczenia, o jakie się ubiega. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie organu pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. M.. W skardze tej zarzucił wskazanej decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i wystąpił o jej uchylenie. Podniósł, że z wnioskiem o przyznanie dla niego świadczenia wystąpił adwokat J. P., a w dniu [...] r. pracownicy socjalni przeprowadzili ponad godzinny wywiad środowiskowy w jego mieszkaniu, kończąc go tym, że został obrażony. Okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, jednakże na nowy wywiad środowiskowy w dniu [...] r. ponownie przybyła ta sama osoba, która go obraziła i z tego powodu pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania, a wywiad został przeprowadzony na korytarzu i trwał około 5 minut. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl782/07 uwzględnił wniesioną skargę. W motywach orzeczenia Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało uruchomione pismem adwokata J. P., który zwrócił się do organu pierwszej instancji o objęcie skarżącego świadczeniami z pomocy społecznej. Jednocześnie ustalono, że adwokat J. P. nie jest pełnomocnikiem strony, zatem jego wniosek o przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej mógł być rozpatrywany jedynie w kontekście art. 102 ust. 1 zdanie końcowe, co oznacza, że aby przedmiotowe postępowanie było prowadzone, skarżący musiał wyrazić na to zgodę, a w przedłożonych aktach brak było takiej zgody skarżącego na przyznanie mu świadczenia. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej musi być poprzedzona przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W ramach podjętych działań pracownicy socjalni w dniu [...] r. udali się do mieszkania skarżącego i przez ponad godzinę prowadzili z nim rozmowę. Z rozmowy tej sporządzona została notatka służbowa, natomiast nie została ona sformalizowana i nie została uznana za wywiad środowiskowy, co znalazło odzwierciedlenie w późniejszych działaniach organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu analiza sporządzonej notatki służbowej pozwala uznać, że w trakcie tej rozmowy przeprowadzany był ze skarżącym wywiad środowiskowy, zatem winien on być spisywany na druku urzędowym, a podawane przez skarżącego informacje w nim zapisywane. Skoro powyższą rozmowę Sąd uznał za wywiad środowiskowy, tym samym odpadł główny zarzut kierowany pod adresem skarżącego uzasadniający umorzenie postępowania, a sprowadzający się do nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 850 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. M. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że strona ubiega się o przyznanie zasiłku okresowego, nadto w trakcie wywiadu środowiskowego strona nie udostępniła wszystkich żądanych od niej dokumentów, mających znaczenie dla oceny sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, a w szczególności wysokości dochodów. Strona natomiast podpisała oświadczenie o stanie majątkowym oraz została pouczona o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i realizacji nałożonych na nią zobowiązań. W konsekwencji organ ten uznał, że zachowanie strony wyczerpuje znamiona braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym, a okoliczność ta wyczerpuje znamiona wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nadto organ ten uznał, że nie jest w stanie ustalić aktualnej sytuacji strony, a strona nie przedkłada wymaganych dokumentów dotyczących jej sytuacji dochodowej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł T. M.. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji podniósł, że pracownicy socjalni przeprowadzili u niego trzygodzinny wywiad środowiskowy, a on udostępnił im wszystkie wymagane dokumenty. Zaznaczył, że nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego i z tego powodu nie leczy się, od 2005 roku nie reguluje opłat mieszkaniowych i nie podpisał druku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ponieważ pracownicy socjalni nie chcieli uwzględnić jego sugestii odnośnie treści tego dokumentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji tej organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, następnie przybliżył stan faktyczny w sprawie. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do czynności procesowych podejmowanych przez organ pierwszej instancji po wyroku tutejszego Sądu, a w szczególności zwrócił uwagę na przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz dokumenty, które przedłożyła strona w trakcie tej czynności procesowej. W dalszej części uzasadnienia organ ten ustalił, że strona ubiega się o przyznanie zasiłku okresowego i przeprowadził analizę stanu normatywnego w zakresie tego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego strona nie udokumentowała, iż w jej przypadku zachodzi którakolwiek z okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, iż jest długotrwale chora, nie przedstawiła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nadto nie ujawniła swoich dochodów i źródła ich pozyskania i z tego powodu nie jest możliwe ustalenie jej sytuacji dochodowej. Okoliczności te zdaniem powyższego organu uzasadniają podjęcie decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku okresowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł T. M.. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i o jego uchylenie z uwagi na długotrwałą chorobę i niepełnosprawność. W motywach skargi zaznaczył, że od stycznia 2007 r. nie jest ubezpieczony w Narodowym Funduszu Zdrowia i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, zatem nie może przedłożyć takich zaświadczeń, zaznaczył również, że nie ma żadnego dochodu, a pieniądze na życie pożycza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. wydane zostały w następstwie wyroku tutejszego Sądu uwzględniającego skargę na umorzenie postępowania administracyjnego W ramach ponownie prowadzonego postępowania skarżący z jednej strony wyraził zgodę na prowadzenie postępowania zainicjowanego przez inną osobę, oraz umożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czym stworzył sytuację pozwalającą na merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku, a ponadto sprecyzował swoje żądania kierowane pod adresem organów pomocy społecznej i podał, że ubiega się o przyznanie zasiłku okresowego. W świetle przeprowadzonych ustaleń przyjdzie rozważyć sytuację dotyczącą przyznania zasiłku okresowego. Stosownie do postanowień art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego – osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazane unormowanie sugeruje, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobie spełniającej wymóg formalny do jego otrzymania, jednakże należy pamiętać o tym, że w przypadku osoby ubiegającej się o świadczenie nie może wystąpić przesłanka negatywna przewidziana treścią art. 11 i art. 12 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Po myśli art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast po myśli art. 12 powyższej ustawy można odmówić przyznania świadczenia w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku okresowego i w ramach prowadzonego postępowania wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umożliwiające wydanie w sprawie decyzji merytorycznej. Okoliczność ta stanowiła zarazem wypełnienie zaleceń zamieszczonych w pierwszym wyroku tutejszego Sądu wydanym w sprawie dotyczącej skarżącego. W ramach przedmiotowego postępowania organ administracji zwrócił się do skarżącego z żądaniem udokumentowania dochodów, ponieważ ich ustalenie posiada istotne znaczenie dla podjęcia prawidłowej decyzji o przyznaniu tej formy pomocy, albowiem wysokość zasiłku okresowego uzależniona jest od wysokości posiadanego dochodu. W ramach tego postępowania organ administracji nie zdołał uzyskać od strony informacji dotyczącej wysokości dochodu jakim dysponuje. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia skarżącego, że jedyne środki finansowe jakie posiada pochodzą od znajomych, którzy mu pożyczają oraz od dobrych ludzi, jednakże skarżący nie wskazał osób, które użyczają mu środków finansowych, jak również nie podał kwoty tych środków. Wskazane zachowanie skarżącego organ pierwszej instancji zakwalifikował jako brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, natomiast organ odwoławczy uznał, że tym zachowaniem wyczerpane zostały przesłanki przewidziane treścią art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające odmowę przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego. Przyjęta przez organy administracji interpretacja zachowania skarżącego oraz dostrzeżonej okoliczności nie jest trafna, ponieważ pomija dwie kwestie. Po pierwsze ustalenie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej stanowi pierwszy wymóg jaki musi organ pomocy społecznej ustalić w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ od tego elementu uzależnione jest to, czy danej osobie przysługuje możliwość skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia, a po drugie wpływa na to, czy będzie mogła ubiegać się o przyznanie świadczenia bezzwrotnego, czy też możliwe będzie jedynie przyznanie świadczenia zwrotnego. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie uznać, że skoro skarżący odmówił ujawnienia wysokości swojego dochodu, to tym samym organ administracji nie był w stanie zweryfikować, czy może on w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie wnioskowanego zasiłku okresowego. W tej sytuacji organy administracji podjęły prawidłową decyzję, ponieważ brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego skoro organ administracji nie jest w stanie ustalić ewentualnej jego wysokości. Zatem rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne, a dostrzeżone uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, a jak wynika to z postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanką uzasadniającą uwzględnienie skargi jest naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał, że sytuacja, która występuje u skarżącego wyczerpuje znamiona określone art. 12 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie występowanie dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową, gdyż nie jest możliwe funkcjonowanie przez dłuższy okres czasu nie dysponując żadnymi własnymi środkami finansowymi oraz nie korzystając z form wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego można się zgodzić, jednakże należy mieć na uwadze to, że jest to przyjęcie określonego domniemania, natomiast brak jest w tym przypadku jednoznacznych dowodów potwierdzających występowanie tej przesłanki. Zatem zdaniem Sądu nie jest zasadne odwoływanie się do niej. W przypadku skarżącego przyjdzie zwrócić mu uwagę na fakt, że świadczenia z pomocy społecznej spełniają funkcję subsydiarną, a zatem przysługują wówczas, gdy osoba własnym staraniem nie jest w stanie zaspokajać swoich potrzeb. Skarżący w skardze oraz w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych podnosi, iż od dłuższego czasu nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Przyjdzie zwrócić uwagę skarżącemu, że to, iż w chwili obecnej nie posiada statusu bezrobotnego, nie jest ubezpieczony, czy też brak orzeczenia o niepełnosprawności spowodowane jest tylko i wyłącznie zajętą przez niego postawą. Skarżący musi mieć świadomość tego, że w przypadku każdej z wyżej wymienionych okoliczności niezbędna będzie aktywność z jego strony, gdyż nikt go w tym nie wyręczy, ani też nie zastąpi, jak również nie może za niego tych czynności wykonać. Tylko skarżący może się zarejestrować jako bezrobotny w powiatowym urzędzie pracy, on też może wystąpić do Prezydenta Miasta T. o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym, jak również złożyć stosowne dokumenty o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W tej sytuacji niezrozumiałe są zarzuty skarżącego pod adresem organów administracji o tym, że nie może dostarczyć niezbędnych dokumentów, pozwalających ustalić jego faktyczną sytuację osobistą i dochodową. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/