IV SA/Gl 281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...]. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8 pkt 2 i 4a, art. 10, art. 12a, art. 14, art. 20 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił K. K. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w nie przekracza kwoty 504 zł lub 583 zł w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub przeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie złożonego wniosku oraz wymaganej dokumentacji organ ustalił, że podstawą przyznania zasiłku rodzinnego były dochody rodziny składającej się z pięciu osób (w tym 3 dzieci) za rok 2008 r. Roczny dochód rodziny za ten rok ustalony na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego i oświadczeń o dochodach rodziny wyniósł 41086,49 zł, co dało kwotę 580,80 co przekroczyło kwotę 504 zł miesięcznie, stanowiącą kryterium uprawniające do zasiłku. W konsekwencji stwierdzono brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do zasiłku wraz z dodatkami. K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała dokonane przez organ wyliczenie jej dochodu, gdyż według niej jest ono nieprawidłowe, co pozbawia ją prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po rozparzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przywołało przepis art. 5 ust. 1-3 ustaw oświadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym stopniu albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Oceniając prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny skarżącej wskazano, że w art. 3 pkt 1 ustawy określono, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to – po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisowi o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast treść art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Podstawę do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, w przypadku gdy wnioskodawca uzyskuje dochód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych stanowi dołączone do wniosku o zasiłek rodzinny zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku i wysokości należnego podatku. Przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne określa, że w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne, pomniejszającą dochód członka rodziny oblicza się według wzoru: S=Sp(P-Sus), gdzie S to składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w złotych, Sp - stopa procentowa składki na ubezpieczenie zdrowotne, P – przychód wyrażony w złotych, a Sus – składka na ubezpieczenie społeczne wyrażone w złotych. Kolegium po przywołaniu powyższych przepisów stwierdziło, iż organ I instancji dokonał prawidłowego obliczenia kryterium dochodowego rodziny, które wyniosło 580,80 zł. Wyjaśniono, że każde przekroczenie kryterium dochodowego, bez względu na jego wysokość i przyczynę powstania nie pozwala na przyznanie świadczenia rodzinnego, bowiem organy nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. K. ponownie zarzuciła organom dokonanie błędnego wyliczenia dochodu rocznego i dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Według jej wyliczeń popartych konsultacjami z biurem rachunkowym, wyliczenie jest nieprawidłowe, co w konsekwencji bezprawnie pozbawia ją świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała, że zarówno decyzja organu II, jak i I instancji nie odpowiada wymogom prawa. Natomiast stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym niemniej zarzuty skarżącej okazały się trafne i znalazły uznanie Sądu, albowiem organy naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wniosek dotyczył trójki jej dzieci. Zgodnie z obowiązującą w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm), zwanej dalej ustawą, prawo do zasiłku rodzinnego przysługiwało osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Wymienione kryterium dochodowe ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w rodzinie skarżącej nie ma dziecka niepełnosprawnego, co podniosło by je do kwoty 583 zł. W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast dochodem jest zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należy podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi wzór wniosku o przyznanie świadczenia, obowiązkowe jego załączniki oraz zawiera wzór obliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne wyrażonej w złotych. Przechodząc do rozpoznania zarzutu skargi, wskazać należy, iż dotyczy on błędnego ustaleniu przez organy dochodu rodziny skarżącej oraz dochodu miesięcznego na poszczególnego jej członka. Skarżącej odmówiono bowiem przyznania wnioskowanego świadczenia właśnie z uwagi na przekroczenie progu dochodowego. Przyjdzie zważyć, że ustalenia organu I instancji dotyczące określenia dochodu rodziny oraz miesięcznego dochodu na członka rodziny nie poddają się merytorycznej kontroli sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem przedstawienia sposobu przeprowadzonych samodzielnych obliczeń i dokładnego podania dowodów na podstawie, których ich dokonano. Czyni to niemożliwym bezpośrednią analizę prawidłowości ustaleń organu przez Sąd, który co należy również podkreślić, winien dokonywać wyłącznie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zastępować organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, gdyż pozostaje to w wyłącznej kompetencji organu administracji. Budzi również wątpliwości prawidłowość wypełnienia przez organ części VI wniosku o przyznanie zasiłku i dokonanych tam obliczeń. Zaś na szczególną uwagę zasługuje pkt 5, w którym przedstawiono miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego, o którym mowa w części I pkt 4.3 i 4.4 wniosku, w sytuacji gdy w rzeczywistości wskazane rubryki nie zostały w żadnym stopniu wypełnione poprzez wpisanie odpowiednich kwot podlegających ewentualnemu odliczeniu. Informacja, iż uwzględniono przy obliczeniach dochodu dochód utracony z tytułu przejścia K. K. na urlop wychowawczy znalazła się dopiero w odpowiedzi Kolegium na skargę. Godzi się jednocześnie podnieść, że organ uzasadniając swoje stanowisko winien mieć na uwadze kto jest adresatem orzeczenia. W rezultacie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można było sprowadzić do prostego wpisania poszczególnych kwot i zacytowania przepisów. Każde uzasadnienie powinno odpowiadać wymogom formalnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.) i nie ulega wątpliwości, że musi przede wszystkim być przekonujące oraz wskazywać dowody, które pozwoliły na dokonanie konkretnych ustaleń wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie sporządzone przez organ I instancji bezsprzecznie uchybia wskazanym wymogom i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i jasny dla adresata decyzji, dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygniecie. Nadto organ swoim postępowaniem naruszył art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd zważył następnie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego również zostało wydane z naruszeniem powyższych zasad i nie odniosło się w sposób wnikliwy do zarzutu odwołania dotyczącego dokonanych w decyzji I instancyjnej obliczeń. Kolegium przywołało wyłącznie treść przepisów prawa i poprzestało na przepisaniu kwot zawartych w zaskarżonej decyzji przy uznaniu ich pełnej prawidłowości, nie wyjaśniając ponownie zasad ich obliczenia. W rezultacie wątpliwości skarżącej nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, co było zadaniem i obowiązkiem organu II instancji. Rolą organu odwoławczego jest bowiem między innymi zapewnienie stronie prawa do ponownego, rzetelnego zbadania sprawy i odpowiedzi na jej ewentualne zarzuty. Nie można w tym zakresie pozwolić na mechaniczne przytaczanie formuł prawnych, a tym bardziej wzoru matematycznego pozwalającego na ustalenie składki na ubezpieczenie zdrowotne, który bez wpisania odpowiednich kwot nie ma znaczenia. Konieczność uchylenia omawianych decyzji wynika nadto samoistnie z treści wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 280/10, którym uchylono decyzje obu instancji obejmujące poprzedni okres zasiłkowy, m. in. również z powodu niewyjaśnienia kwestii dochodu rodziny skarżącej. Nowe ustalenia poczynione w tamtej sprawie mogą mieć wpływ na wynik tej sprawy, choćby w kontekście dyspozycji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien usunąć wskazane wyżej uchybienia prowadząc postępowanie zgodnie z zasadami k.p.a., którego wynik będzie uzewnętrzniony w decyzji, której uzasadnienie będzie odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z wcześniej wskazanych powodów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.