IV SA/Gl 282/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., działając z upoważnienia Starosty Powiatu [...], na podstawie art. 54, art. 106 ust. 5, art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) w zw. z art. 163, art. 127 i art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie skierowania J. P. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w W., ul [...] na czas nieokreślony. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pomimo wielokrotnego informowania przez pracownika Domu Pomocy Społecznej w W. o możliwości przyjęcia J. P.do tej placówki, jego matka, a jednocześnie opiekun prawny S. P. oświadczała, że wyraża zgodę na umieszczenie tam syna dopiero po jej śmierci. Na tej podstawie oraz w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. organ wywiódł, że w chwili obecnej nie ma potrzeby umieszczenia J.P. w domu pomocy społecznej ze względu na zapewnienie mu całodobowej opieki przez matkę i córkę oraz odmowę pomocy w formie usług opiekuńczych, a także odmowę korzystania z prawa umieszczenia w domu pomocy społecznej. Mając na uwadze materiał dowodowy oraz przepis art. 54 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] r. Od tej decyzji odwołanie wniosła S. P. - opiekun prawny J. P. podnosząc, że pozbawienie syna możliwości korzystania z natychmiastowego zabezpieczenia opieki z chwilą jej śmierci spowoduje konieczność ponownego czynienia starań o jego umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wskazała, że syn z uwagi na stan zdrowia psychicznego nie jest w stanie samodzielnie podejmować decyzji w istotnych dla niego sprawach życiowych i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto podniosła, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. wielokrotnie zgadzało się na przesunięcie terminu umieszczenia jej syna w domu pomocy społecznej, natomiast obecnie, gdy jest coraz starsza i bardziej chora wydaje tak krzywdzącą decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że Dyrektor PCPR w G. [...] r. wydał już decyzję Nr [...] w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. kierującej J. P. do domu pomocy społecznej, jednakże w wyniku odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnięcie to uchyliło i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na tej podstawie w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, z którego wynika, że S. P. (lat 84) mieszka z synem J. P. (lat 58), którego jest opiekunem prawnym. Syn od [...] r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe z powodu upośledzenia umysłowego od dzieciństwa i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Aktualnie opiekę zapewnia im córka S. P. H. B., która na stałe mieszka w N., ale czasowo przebywa w kraju. Dlatego S. P. nie korzysta z usług opiekuńczych. Usługi świadczone przez córkę nie są wystarczające, jednak S. P. nie wyraziła zgody na zaproponowaną jej pomoc w formie usług opiekuńczych, nadto nie wniosła o żadne potrzeby lecz podtrzymała stanowisko aby syn został przyjęty do domu pomocy społecznej dopiero po jej śmierci. Zaznaczono również, że w ocenie pracownika socjalnego J. P. wymaga całodobowej opieki, której Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie może zapewnić. Nadto z planu pomocy rodzinie wynika, że Ośrodek wystąpił do sądu o podjęcie decyzji obligujących opiekuna prawnego do należytej dbałości o interesy podopiecznego. Następnie uwzględniając okoliczność, że S. P. od 2003 r. wielokrotnie nie wyrażała zgody na umieszczenie syna w tej placówce, a nadto mając na względzie ustalenia wywiadu środowiskowego, podtrzymanie przez ww. stanowiska o umieszczeniu syna w domu pomocy społecznej dopiero po jej śmierci oraz odmowę skorzystania z usług opiekuńczych organ odwoławczy uznał, że J. P. ma zapewnioną całodobową opiekę ze strony matki i siostry. Nadto podkreślił, ze rezygnacja strony z możliwości umieszczenia syna w DPS przez okres 5 lat wskazuje, że J. P. miał i nadal ma zapewnioną całodobową opiekę, zaś decyzja z dnia [...] r. została podjęta przedwcześnie. Prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje bowiem, stosownie do przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki, której nie można zapewnić w formie usług opiekuńczych. Organ poinformował również opiekuna prawnego, że w przypadku jej śmierci organ pomocy społecznej jest zobowiązany w trybie pilnym umieścić syna w domu pomocy społecznej, a do czasu umieszczenia do zapewnienia mu całodobowej opieki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję S. P. podniosła te same zarzuty co w odwołaniu. Zaznaczyła, że PCPR wielokrotnie rozumiał ją - osobę starszą, schorowaną, a teraz w sytuacji gdy jest jeszcze starsza i bardziej schorowana pozbawia jej syna przyznanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a. ), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że uchybiają one przepisom prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mianowicie w zakresie przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do świadczeń z pomocy społecznej sprawa nie została należycie wyjaśniona, co uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przedmiotem zapadłych w sprawie decyzji była weryfikacja ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania J. P. do Domu Pomocy Społecznej w W. Możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości. Przewiduje ją, powołany w podstawie prawnej decyzji wydanej przez organ I instancji, przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728). Zgodnie ze wskazaną regulacją decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Jako podstawę wydania decyzji, na zasadzie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca wskazał dwie grupy przesłanek, których istnienie powoduje bądź obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do pierwszej grupy ustawodawca zaliczył zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. Do drugiej natomiast zaliczył okoliczności określone w art. 11, 12 oraz 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, dotyczące marnotrawstwa i braku współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej oraz odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. O ile w przypadku przesłanek obligatoryjnych organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania oraz weryfikacji wydanej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, o tyle w przypadku przesłanek fakultatywnych organ podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest więc postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ww. ustawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powinien zbadać, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie wskazać jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że uchylając ostateczną decyzję przyznającą prawo do świadczeń organ nie tylko powinien wskazać, która z przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 zachodzi w sprawie, ale również uargumentować swoje stanowisko w tym zakresie. W niniejszym przypadku tak się nie stało, bowiem o ile w decyzji organu I instancji w podstawie prawnej powołano przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie przytoczono w oparciu o którą przesłankę organ dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej. Również decyzja organu II instancji kwestii tej nie wyjaśnia. W obu decyzjach organy powołują się natomiast na ustalenia wywiadu środowiskowego w kontekście przesłanek określonych w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć natomiast należy, że wymieniony w art. 106 ust. 5 tej ustawy katalog przesłanek uzasadniających obligatoryjną lub fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ administracji nie może samodzielnie go rozszerzać o kolejne przesłanki. Tymczasem art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie odsyła do przepisu art. 54 tej ustawy. Wprawdzie powołanie tego przepisu może świadczyć, że organy miały na względzie te przesłanki z art. 106 ust. 5, które związane były z podstawą prawną i faktyczną wydania ostatecznej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jednakowoż organy nie wyjaśniły jakie przesłanki legły u podstaw uchylenia tej decyzji. Są to uchybienia istotne, bowiem sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ani też domniemywać normy prawnej, na podstawie której mogło dojść do wydania decyzji. Przyjdzie stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka zmiany przepisów prawa. Wprawdzie poddana weryfikacji decyzja została wydana na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze z.), to jednak, jak wskazał organ I instancji, decyzja ta, w myśl art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie utraciła mocy obowiązującej. Również przesłanka nienależnie pobranego świadczenia nie mogła mieć zastosowania, bowiem nie odnosi się ona do świadczeń niepieniężnych, do których należy m.in. skierowanie do domu pomocy społecznej (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej). Można przypuszczać, że w sprawie nie miała znaczenia przesłanka zmiany sytuacji dochodowej, bowiem ta nie była zawiązana z podstawą prawną i faktyczną przyznanego świadczenia. Natomiast odnośnie zmiany sytuacji osobistej należy mieć na względzie okoliczności mające wpływ na przyznanie świadczenia w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Jednakowoż chodzi niewątpliwie o zmianę, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wszelkie zmiany sytuacji osobistej występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego winne bowiem zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. O ile zatem organy uznały, że w sprawie miała miejsce wskazana wyżej przesłanka, to niezbędne było przedstawienie takiego ustalenia w decyzji i wyjaśnienie okoliczności, które uzasadniały jego dokonanie. W tym zaś zakresie należało wskazać i uzasadnić czy i na ile po wydaniu decyzji z dnia [...] r. uległa zmianie sytuacja osobista strony, która obligowała organ do jej uchylenia. Zauważyć jedynie można, że J. P. nadal jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki, niemogącą samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Co więcej jak wynika z zaskarżonej decyzji J. P. w dniu wydania decyzji ostatecznej miał oraz ma nadal zapewnioną całodobową opiekę, to natomiast oznacza, że i w tym zakresie sytuacja nie ulegał zmianie. Natomiast okoliczności, iż matka ww., która cały czas zapewnia mu opiekę jest osobą coraz starszą (84 lata) i z uwagi na wiek jak również stan zdrowia sama wymaga już opieki, a nadto, że jej córka, która świadczy usługi opiekuńcze na rzecz matki i brata, nie zamieszkuje z nimi oraz tylko czasowo przebywa w kraju, przemawiałyby raczej za zasadnością utrzymania w mocy decyzji o skierowaniu J. P. do domu pomocy społecznej. Kwestii tych jednak organy nie rozważyły w kontekście wskazanej przesłanki. Ponadto zwraca uwagę powołanie się przez organy na wielokrotną odmowę umieszczenia J. P. w domu pomocy społecznej, do którego został skierowany. Powołanie tej okoliczności jako istotnej przy rozstrzyganiu sprawy mogłoby wskazywać na wystąpienie jednej z przesłanek fakultatywnego uchylenia decyzji wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ w tym zakresie działa w ramach uznania administracyjnego, a zatem w uzasadnionych sytuacjach może zaniechać zmiany lub uchylenia decyzji. Jeżeli zatem organy tę okoliczność miały na względzie pozbawiając stronę przyznanego świadczenia, to powinny były uzasadnić to w kontekście przesłanek określonych w wyżej wskazanym przepisie, zważając m.in. na charakter przyznanego świadczenia, skutki jego czasowego niewykorzystania. Wydaje się przy tym, że w istocie skutek ten sprowadza się jedynie do zmiany kolejności na liście osób oczekujących na przyjęcie do placówki. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany - zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. Oznacza to, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Są to uchybienia istotne bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia prawnego decyzji, organ administracji zobowiązany jest do zawarcia w nim umotywowanej oceny stanu faktycznego w kontekście konkretnych i adekwatnych przepisów obowiązującego prawa oraz do wykazania istnienia związku między tą oceną, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Rzeczą organu będzie wyjaśnić sprawę w naprowadzonych kierunkach. Następnie organ dokona analizy merytorycznej oraz oceny całokształtu poczynionych ustaleń w zakresie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Pełne ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwolą dopiero na wydanie decyzji, którą organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa Z przytoczonych względów, wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.