IV SA/Gl 285/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie: NSA Zofia Borowicz NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi G.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]roku Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Ś., na podstawie art. 6 ust.1, art. 47 oraz 12 ust.2, art. 15 ust. 1pkt 2, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433), przyznał G.L. w okresie od [...] roku do [...] roku na D. D. zasiłek rodzinny w kwocie [...] złotych, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] złotych miesięcznie oraz w okresie od [...] roku do [...] roku dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła jej córki w wysokości [...] złotych miesięcznie. Nadto na rzecz S. i S. L. przyznał zasiłek rodzinny w kwocie po [...] złotych miesięcznie, odmawiając prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał treść art. 60 ust. 2 cytowanej ustawy, z którego wynika, że osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego nabywa prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przez okres jednego roku, jeżeli spełnia warunki określone w ustawie. Z załączonych przez ubiegającą się o rzeczone świadczenia dokumentów wynika, iż nie pobierała ona przed dniem [...] roku świadczeń z funduszu, wobec czego nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. We wniesionym odwołaniu strona zakwestionowała rozstrzygnięcie organu orzekającego w zakresie dotyczącym świadczeń na rzecz córek S. i S. L. Podniosła, iż przedłożyła wszelkie dokumenty potwierdzające, iż wychowuje dzieci sama. Od ponad roku toczy się jej sprawa [...], która przeciąga się z [...]uchylającego się od [...]. W [...] roku wystąpiła do Sądu Rejonowego w T.G. z [...], jednak postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na proces o [...]. Odwołująca podała, iż spełnia warunki, od których zależy przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, iż z analizy stanu faktycznego oraz prawnego nie wynika, czy przy rozstrzyganiu w kwestii świadczeń rodzinnych wzięto pod uwagę uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3. Podniesiono, iż strona zaznaczyła, iż jest mężatką. Należało więc wezwać ją do usunięcia braków w złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie zaświadczeń o dochodach męża. Organ orzekający nie uczynił tego, a także nie wyjaśnił przyczyn nie przeprowadzenia tych działań. W aktach znajdują się nieprzetłumaczone i nie- uwierzytelnione dokumenty o zarobkach męża wnioskującej, co uniemożliwia stwierdzenie, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe. Nadto nie uzasadniono powodów przyznania na rzecz D.D. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Powyższe okoliczności wskazują na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ewentualnego udzielenia stronie pomocy w zakresie świadczeń rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.L. wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazała, iż córki wychowuje sama. Z mężem pozostaje w [...] od [...] roku, na dowód czego przedłożyła korespondencję pełnomocnika jej męża. Z tego powodu nie jest w stanie okazać zaświadczeń o dochodach męża, który nie przedstawia ich przed sądem, w którym toczy się sprawa o [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu rozpatrującego odwołanie wskazany przez stronę we wniosku stan cywilny, nakładał obowiązek zbadania sytuacji majątkowej rodziny. Brak ustaleń w tym zakresie narusza przepisy postępowania administracyjnego, co uzasadnia ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Kontrola obejmująca badanie, czy decyzja została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 k.p.a., wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 128 k.p.a. określa, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przyjmuje się jednak, iż odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji, powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z art. 63 k.p.a., regulującego formę i wymagania stawiane podaniom, bowiem § 1 tego art. wskazuje, iż pojęcie podania rozumiane jest szeroko i obejmuje; żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Treść odwołania ma zatem dla organu odwoławczego zasadnicze znaczenie. Niezbędne jest więc ustalenie przedmiotu zaskarżenia. G.L. we wniesionym odwołaniu wyraźnie podała numer decyzji organu I instancji, której dotyczy ten środek zaskarżenia oraz wskazała jego zakres. Zaznaczyć należy, iż obejmował on tylko rozstrzygnięcie dotyczące świadczeń na rzecz córek S. i S. L. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę uchylił zaskarżoną decyzję w całości, pomijając wskazany przez stronę zakres odwołania. Stwierdzić należy, iż co prawda wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, jednak zakres odwołania należy wyprowadzić z żądania strony, a w razie wątpliwości doprowadzić do jego sprecyzowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ II instancji uzasadnił potrzebą zbadania sytuacji materialnej strony poprzez ustalenie dochodu jej męża. Organ odwoławczy przyjął, iż materiał dowodowy nie daje podstaw, aby stwierdzić, że wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności faktyczne. Podkreślić jednak należy, iż organ odwoławczy wyposażony jest nie tylko w kompetencje kasacyjne, ale także uprawniony jest do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W tym miejscu podnieść należy, iż art. 7 k.p.a. nakłada zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej na organy administracji publicznej obowiązek "podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Art. 136 k.p.a. daje zaś organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych dodatkowych wyjaśnień, a w szczególności nie ustalił od kiedy mąż skarżącej przebywał w N., a także czy w [...] roku uzyskiwał dochody w kraju, nie zwrócił się też o niezbędne informacje do skarżącej. Okoliczność ta ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z zm.) uzależnia bowiem przyznanie świadczeń rodzinnych od kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przez rodzinę według definicji ustawowej rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (art. 3 pkt 13 cytowanej ustawy). Bezspornym jest, że koniecznym było zatem ustalenie dla potrzeb obliczenia kryterium dochodowego wysokości zarobków jakie otrzymał mąż skarżącej w [...] roku, co wynika z brzmienia art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie tej okoliczności dla określenia prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz córek S. i S. L. wymagało niewątpliwie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów dowodowych, jednak organ pominął treść art. 136 k.p.a. Z tych też względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ II instancji powinien mieć na uwadze podany w odwołaniu zakres zaskarżenia oraz rozszerzyć granice postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne nieuwzględnione przez organ I instancji, które miały dla sprawy znaczenie prawne.