IV SA/Gl 286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. odmówił J. M. udostępnienia skarg dotyczących posesji płożonej w K. przy ul. [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż wniosek w powyższym zakresie został złożony w dniu [...] 2009 r., zaś w jego treści J.M. zażądał udostępnienia wszelkiej dokumentacji związanej z przeprowadzoną kontrolą sanitarną wspomnianej posesji, w tym protokołu tej kontroli i skarg. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] 2009 r. poinformowano go, że z dokumentacją kontroli sanitarnej, od momentu, w którym stał się stroną postępowania, może się zapoznać w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w K.. Wraz z rzeczoną odpowiedzią przesłano protokół z kontroli, natomiast ze względu na ochronę danych osobowych nie udostępniono mu skarg. Następnie, to jest pismem datowanym na [...] 2009 r., pełnomocnik J. M. zwrócił się o udostępnienie całości akt sprawy, a zatem także wniesionych do organu skarg dotyczących przedmiotowej posesji. W tym miejscu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. powołał się na art. 73 K.p.a. podkreślając, że wymienione w tym przepisie uprawnienia przysługują wyłącznie stronom postępowania administracyjnego. Tymczasem J.M. nie jest stroną postępowania skargowego wszczętego z inicjatywy osoby, która wniosła skargę, jako że jest to postępowanie samodzielne, odrębne od postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie. Nadto jest ono postępowaniem uproszczonym, w którym nie ma stron postępowania i toczy się pomiędzy organem administracyjnym a osobą skarżącą. Osoba wnosząca skargę została natomiast zawiadomiona o sposobie jej załatwienia i nie posiada ona statusu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie tej skargi. W zażaleniu do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. J. M., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego M. N. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Żalący się zaakcentował, że przesłanki wynikające z powołanego w kwestionowanym postanowieniu art. 74 §1 K.p.a. nie miały w niniejszej sprawie miejsca. Omawiany przepis stanowi bowiem, że art. 73 tego Kodeksu nie stosuje się do akt sprawy objętych tajemnicą państwową, a także do innych akt, które organ administracji wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Równocześnie dodał, że przedmiotowe postępowanie nie jest, wbrew twierdzeniom organu, postępowaniem skargowym. Przedmiotem skargi podlegającej regulacjom Działu VIII K.p.a. może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tymczasem w niniejszej sprawie doniesienie nie dotyczyło zachowania organów państwowych ani ich pracowników, lecz rzekomych działań lub zaniedbań osób fizycznych. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 73, art. 74 §1, art. 144, art. 221 i art. 241 tego Kodeksu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że wbrew wywodom J. M., w uzasadnieniu kwestionowanego przezeń postanowienia nie powołano się na potrzebę ochrony tajemnicy państwowej. Nadto podkreślił, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 §1 i art. 73 §1 K.p.a., jako że wobec braku stwierdzenia uchybień w spornym obiekcie nie było ono wszczynane. Z kolei kontrola w tym obiekcie przeprowadzona została z urzędu i nie zmienia tego fakt, że impulsem do jej dokonania było złożenie petycji (interwencji) przez obywatela. W tym miejscu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił uwagę, że prawo do składania petycji, skarg i wniosków w interesie publicznym wynika z art. 63 Konstytucji RP, a tryb ich rozpatrywania regulują przepisy Działu VIII K.p.a. Petycjom nie poświęcono przy tym żadnych szczegółowych postanowień. Nawiązuje do nich jedynie art. 221 tego Kodeksu i z tego względu zakresem omawianego pojęcia można objąć wszelkie środki, których celem jest przekazanie państwowym organom pewnych informacji z zamiarem spowodowania podjęcia przez nie działań pożądanych z punktu widzenia osoby zgłaszającej petycję. Przedmiotem wniosku, w świetle art. 241 K.p.a. mogą być w szczególności sprawy wzmocnienia praworządności, ulepszenie organizacji i zaspakajania potrzeb ludności, z kolei skarga po myśli art. 227 rzeczonego Kodeksu dotyczyć może w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Zważywszy powyższe organ drugiej instancji przyznał, że pismo, o udostępnienie którego wnosił J. M. nie jest skargą. Podkreślił jednak, że wyczerpuje ono definicję zarówno wniosku jak i petycji. W dalszej części uzasadnienia organ sanitarny wywiódł, że zarówno postępowanie w sprawie skargi jak i zainicjowane petycją czy wnioskiem, ma charakter uproszczony, jego stroną jest podmiot, który złożył petycję, wniosek lub skargę, a kończy się ono zawiadomieniem o sposobie załatwienia tego środka prawnego. Akta postępowania w sprawach petycji, skarg i wniosków są dokumentami o charakterze wewnętrznym, nie można ich utożsamiać z aktami ogólnego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie podlegają one udostępnianiu w trybie art. 73 i 74 K.p.a. Równocześnie zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 225 K.p.a., nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek z powodu złożenia skargi lub wniosku. W tym kontekście [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podkreślił, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym błędnie powołano się na art. 74 §1 K.p.a., gdyż prawidłową podstawą odmowy udostępnienia akt powinien być §2 tego unormowania. Omawiane uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem postanowienie to odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. M. domagał się uchylenia postanowienia wydanego przez organ odwoławczy podnosząc zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 73 K.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę zmiany rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia mu akt postępowania oraz art. 221 tego Kodeksu, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie uregulowane przepisami Działu VIII K.p.a. Skarżący podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola sanitarna posesji, której jest współwłaścicielem, a tym samym nie jest ono postępowaniem podlegającym regulacjom Działu VIII K.p.a., lecz miało ono charakter indywidualny, jako że dotyczyło jego praw i obowiązków, a w rezultacie był on stroną tego postępowania, której przysługiwało uprawnienie do udostępnienia akt, wynikające z art. 73 wspomnianego Kodeksu. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji powtórzył argumentację, którą podniósł w uzasadnieniu swojego postanowienia ponownie podkreślając, że w sprawie nie toczyło się ogólne postępowanie administracyjne, lecz uproszczone postępowanie zainicjowane pismem noszącym cechy wniosku oraz petycji, podlegające przepisom Działu VIII K.p.a., w którym stroną jest wyłącznie osoba składająca petycję, skargę lub wniosek i dlatego brak jest w jego zakresie podstaw do udostępniania akt innym osobom w trybie art. 73 tego Kodeksu. Następnie, to jest w dniu 22 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącego nadał do Sądu pismo procesowe datowane na 12 maja 2010 r., w którym zakwestionował trafność argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę wskazując, że skierowane do określonej instytucji pismo oskarżające daną osobę nie może być traktowane jak wniosek w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a. Nadto podkreślił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 225 tego Kodeksu, gdyż skarżący nie dysponuje żadnymi środkami mogącymi spowodować uszczerbek na osobie, która złożyła sporne pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzający je akt organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przedmiotem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia była odmowa udostępnienia J. M. pism dotyczących posesji położonej w K. przy ul. [...] nr [...]. Chodziło tu konkretnie o udostępnienie pism zawierających uwagi dotyczące złego stanu sanitarnego wspomnianej posesji, a mianowicie o wiadomość przesłaną pocztą elektroniczną na adres Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. w dniu [...] 2010 r. (nie zawierające oznaczenia imienia i nazwiska nadawcy) oraz o pismo zatytułowane jako "prośba o interwencję", które wpłynęło do tej instytucji w dniu [...] 2009 r. Reagując na informacje zawarte w tych pismach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. przeprowadził kontrolę rzeczonej nieruchomości, w wyniku której nie stwierdził nieprawidłowości. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia kwestionowanego przez stronę skarżącą ma wyjaśnienie dwóch zagadnień. Pierwszym z nich jest charakter prawny kontroli prowadzonej przez organ sanitarny, a w szczególności to, czy omawiana kontrola stanowi formę postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest w świetle przepisów K.p.a. ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Tymczasem postępowanie kontrolne, jakkolwiek bezspornie służy dokonaniu pewnych ustaleń faktycznych, to jednak mogą one jedynie dać asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego wydane zostanie władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewidują bowiem, aby decyzja administracyjna mogła zostać wydana już w toku procedury kontrolnej. Podobne stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postanowienie to odnosi się do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy, jednak zawarte w nim poglądy są co do zasady aktualne także na gruncie problematyki dotyczącej kontroli uregulowanej przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.). Trzeba równocześnie odnotować, że art. 27 cytowanej ustawy określa wprawdzie, iż w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W żadnym razie nie oznacza to jednak, że decyzja jest tu wydawana w zakresie postępowania kontrolnego. Stwierdzenie rzeczonych naruszeń w wyniku kontroli prowadzi jedynie do zainicjowania postępowania administracyjnego i to dopiero w jego trakcie, po przeprowadzeniu oceny tych ustaleń, zapaść może stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 104 §1 K.p.a. Jeżeli natomiast art. 37. ust. 1 wspomnianej ustawy określa, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie budzi wątpliwości, że chodzi jedynie o prowadzone przez te organy postępowanie administracyjne, a nie o poprzedzającą je procedurę kontrolną. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie stwierdził w wyniku kontroli naruszeń prawa i dlatego nie wszczął postępowania administracyjnego. Akta tej kontroli nie mogą zatem zostać uznane za akta postępowania administracyjnego, a w rezultacie art. 73 i 74 K.p.a. nie ma w odniesieniu do nich zastosowania. Drugą zasadniczą kwestią jest kwalifikacja pism, których dotyczy zaskarżone postanowienie. W ocenie składu orzekającego należy zgodzić się, że są one pismami podlegającymi uregulowaniom przepisów Działu VIII K.p.a., przy czym - jak trafnie uznał organ odwoławczy, jedno z nich (opatrzone podpisem autora) wyczerpuje znamiona petycji, nie zaś - jak przyjęto w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego - skargi. W obu pismach objętych zakresem zaskarżonego aktu nadawcy wskazywali na zły, ich zdaniem, stan sanitarny posesji, której współwłaścicielem jest J. M. i zwracali się z prośbą o stosowną interwencję. Pojęcie petycji obejmuje zaś swoim zakresem różnego rodzaju środki prawne, których wspólnym celem jest "przekazanie organom władzy państwowej pewnych informacji z zamiarem spowodowania podjęcia przez te organy działań pożądanych z punktu widzenia podmiotu zwracającego się do nich (...). Ta ogólna nazwa nie rozstrzyga ani o tym, czy mamy do czynienia ze środkiem, z którego można korzystać tylko indywidualnie czy również zbiorowo, ani o tym, czy formułuje on zarzuty i w ten sposób służy do ochrony pewnych interesów, czy też dotyczy spraw o znaczeniu ogólnym, a jego celem jest danie impulsu dla działań państwa w określonym kierunku. (B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997 r., s. 7-8). Wspomniane pisma wywarły przy tym dwojaki skutek prawny. Mianowicie, po pierwsze - zainicjowały postępowanie podlegające przepisom Działu VIII K.p.a., zaś po drugie - zawarta w nich informacja potraktowana została przez organ sanitarny jako przesłanka do zainicjowania postępowania kontrolnego w należącej do skarżącego posesji. Nie zmienia to faktu, iż omawiana kontrola przeprowadzona została przez ten organ z urzędu. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości prowadzenia kontroli na wniosek (żądanie) osoby fizycznej i dlatego sporne pisma nie mogą zostać zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (do którego w ogóle nie doszło) ani też kontrolnego (które organ sanitarny może przeprowadzić w następstwie powzięcia informacji z różnorakich źródeł, lecz które inicjuje zawsze z własnej inicjatywy). Skoro pisma, których ujawnienia treści domagał się J. M. nie zainicjowały postępowania kontrolnego, a tylko zawarte w nich informacje dały impuls do przeprowadzenia tego postępowania z urzędu, to brak było podstaw, aby włączać je do akt postępowania kontrolnego. Bardziej trafnym byłoby bowiem poprzestanie na umieszczeniu w tych aktach jedynie stosownej adnotacji wskazującej, iż kontrolę przeprowadzono w związku z informacją zawartą na przykład w petycji. Samą zaś petycję, jak też pismo przesłane drogą elektroniczną należało umieścić w odrębnych aktach dotyczących postępowania uregulowanego przepisami Działu VIII K.p.a. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych Sąd uznał, że w sprawie nie było podstaw do rozstrzygania o odmowie udostępnienia skarżącemu wspomnianych pism w trybie art. 74 K.p.a. J. M. domagał się w swoim wniosku przekazania kopii "skarg" dotyczących posesji, której jest współwłaścicielem. Omawiane pisma, z których jedno zawiera petycję dotyczącą tej posesji, nie stanowią jednak części akt postępowania administracyjnego, gdyż zdaniem Sądu, postępowanie takie w niniejszej sprawie w ogóle się jeszcze nie toczyło. Tym samym wniosek skarżącego nie podlegał rozpatrzeniu na zasadach przewidzianych dla postępowania administracyjnego, a co za tym idzie organ nie był zobowiązany do wydania przewidzianego prawem aktu z zakresu podejmowanych przez siebie czynności. Jakkolwiek przy tym przywołane pisma poskutkowały uruchomieniem z urzędu przez organ sanitarny postępowania kontrolnego, to jednak przede wszystkim zainicjowały odrębne postępowanie podlegające przepisom Działu VIII K.p.a., w ramach którego osoby będące ich autorami zostały powiadomione o działaniach podjętych przez wspomniany organ. Nie budzi natomiast wątpliwości, że postępowanie to ma charakter wewnętrzny, toczy się wyłącznie pomiędzy organem administracyjnym a osobą, która wniosła petycję, zaś art. 73 i 74 K.p.a. nie mają do niego zastosowania (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II SAB 334/03, publ.: LEX nr 233127) W tym stanie rzeczy, odmowa wydania żądanych przez skarżącego dokumentów mogła nastąpić w drodze pisemnej odpowiedzi informującej o niemożności uwzględnienia jego wniosku. Informacja taka powinna przybrać postać oświadczenia organu zawierającego stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia żądanych pism. W żadnym razie natomiast nie może ona mieć formy decyzji ani postanowienia, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują wydania w omawianej sytuacji takiego aktu. W tym kontekście, zarówno [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., jak i organ pierwszej instancji wydając swoje postanowienia na podstawie art. 74 K.p.a. naruszyły ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie rzeczonych aktów z obrotu prawnego. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 §2 p.p.s.a. Obejmują one wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł, co odpowiada minimalnej stawce określonej w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa uiszczoną w wysokości 17 zł, zgodnie z dowodem jej zapłaty (karta nr 17 akt sprawy) oraz uiszczony wpis od skargi, w kwocie 100 zł (dowód wpłaty stanowi kartę nr 8 akt sprawy).