IV SA/Gl 292/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.W., R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych- odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązał M. i R. W., reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego I. U., do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę za pobyt ich córki – B. L.- w Domu Pomocy Społecznej w B. ul. [...], za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że B. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział IV Rodzinny i Nieletnich G. sygn. akt [...]z dnia [...] r została skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych w B. decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS w K. z dnia [...] r. W decyzji ustalono, iż za pobyt w DPS ponosić będzie opłatę w wysokości 70 % jej dochodu, tj. w kwocie [...] zł. za okres od [...] do [...] r. oraz od [...] r. do nadal w wysokości [...] zł za każdy miesiąc. Dochód strony nie uległ zmianie w okresie od [...] r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji i wyniósł [...] zł miesięcznie. Jednocześnie ustalony przez Starostę C. średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w B. wyniósł w okresie: od [...] - do [...] r. [...] zł, od [...] r. - do [...] r. [...] zł i od [...] r. – [...] zł. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt B. L. w DPS są jej rodzice M.i R.W. oraz córka M[...]. Sytuacja dochodowa córki i jej wiek nie pozwalają na partycypację w kosztach utrzymania matki w DPS. Natomiast, jak wykazało postępowanie wyjaśniające, rodzice B. L. znajdują się w takiej sytuacji finansowe, która umożliwia pokrycie przez nich w części opłaty za pobyt córki w DPS, bowiem ich dochód przekracza kryteria wynikające z art. 61 ust.2 lit. b ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji podejmował próbę zawarcia z rodzicami umowy w celu określenia wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, która okazała się nieskuteczna ( w dniu [...] odmówili podpisania umowy). Nie wyrazili także zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W oparciu o informacje uzyskane od ZUS Z. ustalono wysokość świadczeń otrzymywanych przez M. W. i R. W.. Z zaświadczenia ZUS wynika, że R.W. otrzymał świadczenie emerytalne za miesiąc październik 2010 r. w wysokości [...] zł netto a M. W. świadczenie rentowe w kwocie [...] zł za ten sam miesiąc. M. i R. W. nie wywiązywali się od początku pobytu ich córki w DPS w B. z obowiązku pokrywania kosztów pobytu córki w DPS, Gmina K. zstępczo poniosła następujące opłaty: za okres od [...] do [...] r. – [...] zl., za okres od [...] r. do [...]r. – [...] z. za każdy miesiąc, za okres od [...] r. do [...] r. – [...] zł. za każdy miesiąc, za okres od [...] r. do [...] r. - [...] zł. za każdy miesiąc. Po bezskutecznym złożeniu pozwu do Sądu Rejonowego w G. przeciwko Państwu W. o ustalenie wysokości opłaty za pobyt córki w DPS (pozew został zwrócony) ponowiono czynności zmierzające do ustalenia sytuacji dochodowej M. i R. W.. Organ pierwszej instancji wystąpił do GOPS w S. (właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziców) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu [...] r. i strony ponownie odmówiły podania swoich dochodów oraz podpisania umowy o. ustalenie wysokości ponoszenia kosztów pobytu córki w DPS w B.. Z wywiadu środowiskowego wynika także, że R. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym a M.W. w stopniu umiarkowanym. Z uwagi na powyższe stanowisko stron postępowania organ I instancji ponownie zwrócił się do ZUS Oddział w Z. i ustalił, że R. W. w okresie [...] r. otrzymywał emeryturę w wysokości [...] zł netto, a M. W. w tym samym okresie otrzymywała emeryturę w wysokości [...] zł. Łączny dochód miesięczny Państwa W. wyniósł więc miesięcznie [...] zł. Ustalenie dochodów stron nastąpiło w oparciu o zaświadczenia wydane przez ZUS Oddział w Z. i stanowiło podstawę do wyliczenia przypisanej im należności do zwrotu za okres od [...] r. do [...]. w łącznej kwocie [...] zł. Od tej decyzji odwołanie wniosły strony, podnosząc zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ze względu na nieuwzględnienie przedstawionych przez nie dowodów dotyczących rzeczywistej och sytuacji oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w wyniku braku odniesienia do twierdzeń i dowodów stron. Zdaniem stron, organ pierwszej instancji nie uwzględnił ich szczególnej sytuacji zdrowotnej (choroba i niepełnosprawność R. W. ) i nie zwolnił ich z ponoszenia opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej, mimo tego, iż została spełniona przesłanka określona w art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, ustalenia poczynione w jego wyniku oraz dokonano analizy obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej, znajdujących zastosowanie do przedmiotowej sprawy (art. 61). Zdaniem Kolegium, stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza wysokie i stałe dochody stron uzasadniały nałożenie na nie obowiązku pokrywania w części kosztów pobytu ich córki w DPS. Kolegium nie podzieliło zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika stron w odwołaniu. Podkreśliło, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie pozbawia je możliwości ubiegania się o zastosowanie ulgi w spłacie należności określonych zaskarżona decyzją. Zgodnie bowiem z art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W tym postępowaniu organ administracji powinien poddać ocenie okoliczności dotyczące sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej stron, na które wskazano odwołaniu. W skardze z dnia [...] r. pełnomocnik M. i R. W. wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podnosi, iż postępowanie zmierzające do wydania decyzji o umieszczeniu córki w DPS było prowadzone bez ich udziału, co stanowi naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. Z tej racji, że ciążą na nich określone obowiązki finansowe winni mieć prawo do udziału w tym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii uprawnień rentowych córki, której wiek wskazuje możliwość pozostawania w zatrudnieniu w minionych latach. Ponadto, w toku czynności poprzedzających wydanie decyzji pominięto osobę byłego męża, K. L., nie ustalając czy spoczywa na nim obowiązek alimentacyjny wobec byłej małżonki. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na męża, przed zstępnymi i wstępnymi, jako osobę zobowiązaną do pokrycia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika, w sposób niewłaściwy dokonano oceny sytuacji materialnej i osobistej M. i R. W.. Ocena tej sytuacji jedynie przez pryzmat pobieranych świadczeń emerytalnych prowadzi do niewłaściwego wniosku, iż stać ich na spłatę zaległości, jak i na bieżące opłacanie pobytu córki w ośrodku. Realizacja tych zobowiązań prowadzi do pozbawienia skarżących środków do życia. Pominięto również i to, ze R. W. cierpi na te sama chorobę co córka i wymaga podobnej opieki, co wiąże się z dodatkowymi kosztami utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności, przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane w kolejności określonej wyżej). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej powinien ustalić w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Przepis art. 64 przewiduje, iż osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty w określonych przypadkach. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa wyżej, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s., należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez inne (niż mieszkaniec domu pomocy społecznej) podmioty powinno odbywać się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym, co do zasady, podziela z tym jednak zastrzeżeniem, iż w szczególnych przypadkach będzie możliwe pominięcie tego etapu i wydanie decyzji o zwrocie należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z okoliczności towarzyszących wydaniu zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z takim właśnie szczególnym przypadkiem. Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił wysokość opłaty za pobyt B. L. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych w B. ponoszonej przez w części przez B. L. w wysokości [...] zł za okres od [...] do [...]r. oraz w wysokości [...] zł. od [...] r. Przed wydaniem tej decyzji MOPS, kierując się kolejnością osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s. ustalił, iż zobowiązanymi w tym przypadku są rodzice B. L.: M. i R. W.. B. L. jest osobą rozwiedzioną, zatem obowiązek taki nie obciążał jej byłego męża, natomiast jej córka, ze względu na złą sytuację dochodową, nie mogła partycypować w kosztach pobytu matki w DPS. Jak wynika z akt postępowania, organ pierwszej instancji podjął niezbędne działania zmierzające do zawarcia umowy ze skarżącymi w przedmiocie ponoszenia opłaty za pobyt ich córki w DPS. Skarżący odmówili podpisania takiej umowy, jak również uniemożliwili przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz przedstawienia dokumentów pozwalających na ocenę sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej. Ustalenia w tym zakresie organ pierwszej instancji poczynił jedynie na podstawie uzyskanych z ZUS dokumentów dotyczących świadczeń emerytalnych. B. L. została skierowana do DPS w B. decyzja z dnia [...] r. W tym samym dniu MOPS w K. skierował wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (właściwego dla M. i R. W.) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz zawarcie z nimi umowy dotyczącej ponoszenia kosztów jej pobytu w DPS. Jak zadeklarowali pracownikowi GOPS, zamierzają sami zgłosić się w MOPS w K. z żądanymi dokumentami (k.[...]). Przed organem pierwszej instancji stawili się w dniu [...] r. oświadczając ustnie, iż nie wyrażają zgody na partycypację w tych kosztach i podpisanie stosownej umowy (notatka służbowa pracownika MOPS w K. - k.[...]). Po tym oświadczeniu organ pierwszej instancji, pozostając w przekonaniu, po rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (wskazanych w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej) o możliwości ustalenia wysokości tej opłaty w drodze sądowej, podjął nieskuteczną próbę uzyskania orzeczenia sądu cywilnego. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. III Wydział Cywilny Odwoławczy oddalił zażalenie Gminy K. na zarządzenie Przewodniczącego Sądu Rejonowego w G. o zwrocie pozwu. W analogicznych sprawach inicjowanych przez MOPS w K. Sąd Okręgowy w G. uznał, iż Gmina K. może dochodzić zwrotu tego rodzaju należności w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyroki wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., wydane w [...]r.). W międzyczasie, w okresie od [...] do [...] r., Gmina K. zastępczo ponosiła koszty pobytu B. L. w tej części, w której z mocy ustawy powinni je ponosić M. i R. W.. W tej sytuacji, skoro upłynął już tak długi okres czasu od daty skierowania i umieszczenia B. L. do DPS, a decyzja ustalająca wysokość kosztów ponoszonych przez skarżących miałaby charakter konstytutywny, działając jedynie na przyszłość obiektywnie nie było możliwości jej wydania . Wobec powyższego organ pierwszej w dniu [...] r. instancji wszczął z urzędu postępowanie, zakończone decyzją o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę K. z tytułu pobytu B. L. w DPS. W ocenie Sądu, zważywszy na niewątpliwy obowiązek ponoszenia części kosztów pobytu córki w domu pomocy społecznej, ciążący na nich z mocy prawa na podstawie art. 61 ust. 2 pkt. 2 u.p.s., fakt ponoszenia tych kosztów zastępczo przez Gminę K. na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. oraz uprawnienie Gminy do żądania zwrotu kwoty stanowiącej równowartość uiszczonych zastępczo kosztów w trybie administracyjnym na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s., uznać przyjdzie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie narusza również prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jak też nie jest obarczone innymi naruszeniami przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one uzasadnienia. Po pierwsze - postępowanie zmierzające do wydania decyzji o umieszczeniu córki skarżących w DPS było prowadzone bez ich udziału, bowiem nie mieli w nim interesu prawnego, a tym samym nie mogli być traktowani jako strony. Po drugie – poza przedmiotem prowadzonego postępowania pozostawała kwestia uprawnień rentowych B. L.; przedmiot sprawy wyznaczonych był postanowieniami art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Po trzecie – pominięcie osoby byłego męża córki skarżących (K. L.) w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją było uzasadnione z tej racji, że B. L. jest z nim rozwiedziona. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.a. wskazuje jedynie na męża, jako osobę zobowiązaną do pokrycia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Po czwarte – jeśli chodzi o zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia sytuacji materialnej i osobistej M. i R. W. przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, iż argumenty tego rodzaju powinny zostać poddane ocenie w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 64 u.p.s., dotyczącego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasadniczo postępowanie to powinno poprzedzać wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty. Skoro jednak, jak zauważono wyżej, wydanie takiej decyzji było niemożliwe, to respektując prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz konstytucyjne prawo do sądu kwestia ta wymaga rozważenia w odrębnym postępowaniu, które organ pierwszej instancji będzie zobowiązany podjąć jeśli skarżący złożą stosowny wniosek. Przepis art. 64 pkt. 4 u.p.s. przewiduje, iż osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.