IV SA/Gl 297/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 30 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uznał, iż pobrane za okres od dnia [...] do [...] na dzieci A., G., P., R., S., S.S. oraz K.R. zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłków rodzinnych były nienależnie pobranym świadczeniem i orzekł o obowiązku jego zwrotu w całości wraz z ustawowymi odsetkami. Wydana decyzja była konsekwencją decyzji z dnia [...] mocą której na podstawie art. 32 ust. 1 zmieniono decyzję z dnia [...] przyznającą zasiłki rodzinne na wymienione dzieci oraz dodatki do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz wychowywania w rodzinie wielodzietnej. Na skutek złożenia przez skarżącą w dniu [...] oświadczenia o przebywaniu konkubenta K.S. (ojca siedmiorga wymienionych powyżej dzieci) w [...], organ I instancji uznał, iż w zaistniałej sytuacji nie sposób przyjąć, że konkubent uczestniczy w wychowaniu dzieci. Z uwagi na powyższe ustalono, że Pani I.R. jest osobą samotnie wychowującą dzieci, a skoro nie zasądzono na rzecz dzieci alimentów (przy braku przesłanek art. 7 ust. 5 lit. a - d ustawy o świadczeniach rodzinnych) organ doszedł do przekonania, że przedmiotowe świadczenia jej nie przysługiwały. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzją z dnia [...]. Skarżąca wnosząc odwołanie od decyzji z [...] powołała się na trudną sytuację materialną i życiową rodziny. Zaakcentowała, że przyznane jej środki były w całości wykorzystane na potrzeby dzieci, które nadal wychowuje wspólnie wraz z konkubentem. Konkubent ukończył bowiem [...]. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. W jej uzasadnieniu powołało się na art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, jeśli nie zostały zasądzone świadczenia alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Art. 7 wymienia również wyjątki, które uzasadniają nie spełnienie tej przesłanki, żadna jednak z sytuacji wskazanych w tym artykule nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji. Kolegium stwierdziło, iż w jego opinii nie ma wątpliwości, iż Pani I.R. jest matką samotnie wychowującą dzieci. W uzasadnieniu decyzji obszernie przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności analizując uprawnienia osób samotnie wychowujących dzieci do pobierania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego. W ocenie organu odwoławczego osoba, która przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, do jakiej zaliczyło [...], nie może brać czynnego i systematycznego udziału w wychowywaniu dzieci. Mając te okoliczności na uwadze za trafne uznano uchylenie uprawnień do świadczeń mocą decyzji zmieniającej, a więc jako zasadne przyjęto zastosowanie art. 32 cytowanej wyżej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując fakt uznania jej za osobę samotnie wychowującą dzieci. Podała, że wniosku o przyznanie alimentów na dzieci nie składała, gdyż nie widziała i nie widzi takiej potrzeby. Zarówno przed odbywaniem przez jej konkubenta [...] jak i w jej trakcie oraz po ukończeniu jej odbywania wychowują wspólnie dzieci, stanowiąc wielodzietną rodzinę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi powołało się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona musiała odnieść skutek. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wadliwości mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy albo stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uzasadniają wzruszenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, a więc z urzędu bierze pod rozwagę naruszenia prawa nie podniesione przez strony, zaś po myśli art.135 tej ustawy władny jest objąć kontrolą również inne decyzje podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując w oparciu o powołane przepisy oceny zgodności z prawem zapadłych w sprawie nienależnego świadczenia decyzji, Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem ten przepis wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w podstawie prawnej decyzji organu I instancji (w decyzji zaskarżonej podstawy materialnoprawnej zabrakło). Zgodnie z jego treścią osoba, która nienależnie pobrała świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu, przy czym świadczenia nienależne w jego rozumieniu to świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie lub wstrzymanie prawa do świadczeń w całości lub w części. Warunkiem uznania świadczenia za nienależne jest pouczenie strony o braku prawa do ich pobierania. Organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji nie wyjawił jakie okoliczności były powodem wydania tej decyzji. Nie podał również jakiego rodzaju to okoliczności miał na uwadze, a więc czy okoliczności powodujące ustanie, czy też zawieszenie, czy w końcu wstrzymanie wypłaty zasiłków rodzinnych. Uzasadniając decyzję organ powołał się jedynie na fakt przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia z [...] w J. o odbywaniu przez jej konkubenta [...]. Uzasadnienie to nie odpowiada wymogom stawianym w art. 107 § 3 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że uzasadnienie decyzji ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tj. wyjaśnienie okoliczności sprawy zmierzające do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, ocenę wiarygodności dowodów i ustalenie znaczenia faktów według normy materialnoprawnej. Tymczasem organ nie podał, jaki wpływ na zastosowanie powyższej normy prawnej ma fakt przebywania konkubenta skarżącej w [...]. Zatem motywy tego rozstrzygnięcia do niego nie przekonują. Nawet gdyby uznać, że decydujące znaczenie dla wyniku sprawy ma ostateczna decyzja organu drugiej instancji, takie postępowanie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wszak zasadniczo z powodu niewyjaśnienia sprawy, braku koniecznych ustaleń i rozważań decyzja ta nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, doszło do przekonania, iż Pani I.R. jest osobą samotnie wychowującą dzieci, gdyż uznało, iż przebywający w [...] konkubent skarżącej nie może brać czynnego i systematycznego udziału w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z brzmieniem art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie samotnie wychowującej dziecko nie przysługuje zasiłek rodzinny, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodziców. W związku z faktem, że skarżąca nie ma zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, w opinii Kolegium nie spełnia ustawowych warunków koniecznych do przyznania zasiłku rodzinnego. Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji z niezrozumiałych przyczyn skupiło się na przesłankach faktycznych i prawnych uregulowanych w art. 32 ust. 1 zamiast w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda wśród obu zakresów tych norm pojawia się kwestia nienależnego świadczenia, wszak obie regulacje nie są tożsame, gdyż wówczas jeden z przepisów byłby zbędny. Organ nie jest zwolniony od poczynienia ustaleń i rozważań orzekając na mocy drugiego z nich, wówczas, gdy wcześniej zapadła decyzja na mocy art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium wyciągnęło zbyt pochopnie wnioski z poprzednio ustalonego (w sprawie o zmianę decyzji, która na marginesie zapadła w odrębnej sprawie, toteż nie podlega obecnie kontroli) stanu faktycznego i w konsekwencji błędnie zastosowało normę prawa materialnego. Stan faktyczny ustalony w oparciu o akta administracyjne sprawy i wyprowadzona zeń konkluzja budzą wątpliwości. Skarżąca oświadczyła, że wychowuje dzieci wraz z konkubentem, który od [...] do [...] przebywał w [...]. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji wspólnego wychowywania dzieci ani też osoby samotnie wychowującej dziecko. W przypadku braku definicji ustawowych zgodnie z zasadami wykładni w pierwszej kolejności stosujemy wykładnię językową, a w jej ramach potoczne znaczenie danego wyrażenia. Osoba samotnie wychowuje dziecko, gdy rodzic tego dziecka nie uczestniczy w tym procesie. Z oświadczenia skarżącej z dnia [...] oraz treści odwołania i skargi wynika, że jej konkubent czynnie uczestniczył w wychowaniu dzieci przed [...], jak również po jej ukończeniu. W trakcie [...] często przebywał [...], podczas których brał udział w życiu rodzinnym. Organ I instancji uzyskał potwierdzenie w [...] faktu korzystania przez skarżącego z [...] w miesiącu: [...] – [...] dni, w [...] – [...], w [...] – [...] dni oraz [...] godzin [...], w [...] – [...] dni oraz [...] dni, we [...] dni [...]. Zdaniem Sądu krótkotrwała przerwa w sprawowaniu opieki nad dziećmi nie upoważnia do wyprowadzenia wniosku o braku udziału w wychowaniu dzieci. Z doświadczenia życiowego wynika, że w wielu rodzinach do takich przerw dochodzi, choćby z powodu wyjazdu do pracy za granicą, z powodu długotrwałej choroby i przebywania w zakładach zamkniętych służby zdrowia, czasowej delegacji do innego miejsca pracy. W takich sytuacjach nie podważa się faktu wspólnego wychowywania dzieci w rodzinie. Niezrozumiałym jest więc wyprowadzenie takiego wniosku z samego tylko faktu [...] (błędnie określonym jako instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie, bo zwrot ten został wprowadzony do ustawy dla innych celów). Proces wychowywania dzieci to proces wieloletni, co najmniej do ukończenia przez dziecko 18 lat, czyli do osiągnięcia przez nie pełnoletniości, przerwa trwająca [...] (biorąc pod uwagę częste [...]) nie może prowadzić do konkluzji, że osoba, która czasowo jest nieobecna w miejscu zamieszkania nie wychowuje dzieci wspólnie z ich rodzicem. Proces ten jest wieloaspektowy, nie zawsze wymagający osobistego stałego działania we wszystkich jego elementach. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu powołał się na prezentowaną w literaturze pedagogicznej definicję funkcji wychowawczej rodziny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcie funkcji wychowawczej i wspólnego wychowywania nie są pojęciami tożsamymi, po drugie nawet w oparciu o definicję przytoczoną przez ten organ nie sposób dopatrzeć się warunku nieprzerwanego, systematycznego, czynnego uczestnictwa w życiu codziennym dzieci. Warunek taki byłby zresztą praktycznie i realnie nie do spełnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie dało wiary oświadczeniu skarżącej o tym, że wychowuje dzieci wspólnie z konkubentem. Nie powołało się też w sposób przekonujący na okoliczności przemawiające za tym, by uznać skarżącą za matkę samotnie wychowującą dzieci. W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono zatem i nie rozważono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Gołosłowne i nieprzekonujące jest stwierdzenie, że skoro konkubent skarżącej przebywa w [...], to nie uczestniczy w wychowaniu dzieci. W tym zakresie obie zapadłe decyzje uchylają się spod oceny legalności. Ta konkluzja, wraz z opisanym powyżej wnioskiem o naruszeniu prawa materialnego, uzasadnia pogląd o istotnych wadach decyzji. W konsekwencji czego podlegały one uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ – po uzupełnieniu materiału sprawy o dowody z zeznań świadków ( w tym K.S. i ewentualnie innych osób wskazanych przez stronę, o czym należy ją pouczyć) oraz przesłuchanie strony - ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy, dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, prawidłowej interpretacji art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnej z powyższymi wiążącymi wskazaniami Sądu. Następnie stosownie do ich wyniku wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które umotywuje wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak p.1 w sentencji. Wyrzeczenie zawarte w jej punkcie 2 oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy.