IV SA/Gl 298/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u C.G. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc górników kopalń węgla wymienionej w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że wymieniony pracownik podczas zatrudnienia w okresie od 28.09.1965r. do 18.10.1965r. oraz od 10.05.1967r. do 09.06.1992r.w KWK "A" na stanowisku pomocy dołowej pod ziemią, pomocy młodszego górnika pod ziemią oraz górnika pod ziemią był narażony na pył węgla kamiennego, jednak dwie uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych jednostki orzecznicze nie rozpoznały u niego przedmiotowej choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji C.G. wskazał, że jest pod stałą kontrolą lekarza pulmonologa, natomiast orzeczenie, z którym się nie zgadza, wydał lekarz internista. Następnie opisał dolegliwości występujące u niego podczas chodzenia oraz wysiłku fizycznego. W toku postępowania odwoławczego przedłożył aktualny wynik badania TK z dnia 20 listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie C.G. postępowanie wyjaśniające wykazało, że w/wym. pracował w narażeniu na działanie pyłu kamienno-węglowego w stężeniach okresowo przekraczających dopuszczalne normy w latach 1965, 1967-1992 w KWK "A" w S. (kopalnia zlikwidowana – brak następcy prawnego) na stanowisku pomocy dołowej, pomocy młodszego górnika oraz górnika pod ziemią. Dalej stwierdził, że skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. ( dalej "WOMP"), gdzie lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy górników kopalń węgla (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r. nr [...]). W orzeczeniu tym wyjaśniono, iż badanie radiologiczne z dnia 29.04.2015 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Wskutek odwołania strony od wyników powyższego orzeczenia lekarskiego strona była badana w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej "Instytut" lub "IMPiZŚ"), gdzie lekarze specjaliści po zapoznaniu się z dokumentacją i na podstawie nowego zdjęcia RTG klatki piersiowej w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylica górników kopalń węgla wym. w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych przywołanego rozp. R.M. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono, że podstawą rozpoznania pylicy górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach (zacienień okrągłych, regularnych) mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Zdjęcia RTG klatki piersiowej( z zewn.) oraz z dnia 02.09.2015 r., ocenione zgodnie z ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy nie wskazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u pacjenta pylicy płuc. W wykonanym aktualnie badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji. W badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie wykazano cech niewydolności oddechowej. Organ podkreślił, że orzeczenia lekarskie kompetentnych placówek medycznych I i II stopnia uznał za uzasadnione w stopniu pozwalającym na przyjęcie ich za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Dodał, że skarżący, poinformowany w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, przed wydaniem decyzji - w dniu [...]r. przesłał opis badania TK klatki piersiowej i śródpiersia z dnia 20.11.2015 r., gdzie ujawniono widoczne liczne zmiany drobnoguzkowe, których ilość, wielkość i morfologia nie zmieniły się w stosunku do badania poprzedniego tj. z 07.05.2015 r. W związku z tym zwrócił się do IMPiZŚ o ocenę tej dokumentacji. W odpowiedzi pisemnej z dnia 02.12.2015 r. wskazano, że zdjęcia klatki piersiowej były oceniane zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy i nie wykazują obecnie zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Nadto wyjaśniono, iż ze względu na to, że pylica płuc jest chorobą postępującą, pacjent wymaga dalszej obserwacji, a rozpoznanie pylicy nie ma ograniczeń czasowych. Następnie organ wyjaśnił odwołującemu, że z punktu widzenia orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu radiologicznym (rtg) klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej (p-a) zmian ogniskowych w miąższu płuc, mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających środowiska kopalnianego na miąższ płucny. Rozpoznanie tego rodzaju pylicy wymaga wykazania obecności na zdjęciu rtg określonego typu zmian, tj. zacienień okrągłych i regularnych (typu p, q, r - zależnie od ich wielkości) oraz odpowiedniej kategorii tych zmian, czyli ich gęstości (kategorie 1, 2, 3), ocenianych przez porównanie ze standardowymi radiogramami Klasyfikacji radiologicznej pylic, która została opracowana przez ekspertów Międzynarodowego Biura Pracy w Genewie (International Labour Office - ILO) w 1980 r. (nowelizacje w 2000 r. i 2011 r.). Organ podkreślił, że orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych z kręgu pylic opiera się na metodzie porównawczej standardów rtg klatki piersiowej - wydanych przez Międzynarodowe Biuro Pracy (International Labour Office - ILO 1980 z rewizją w 2000 r. i 2011 r.), traktowanych jako zalecenia pomocne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich - z radiogramami badanego. Dodał, że wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł i jej celem jest wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów pylicy płuc takich jak zacienienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Podkreślił, że Międzynarodowa klasyfikacja radiologiczna pylic jest narzędziem używanym na całym świecie w celu poprawy nadzoru nad stanem zdrowia pracowników, prowadzenia badań epidemiologicznych i porównywania danych statystycznych. Klasyfikacja ta umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów zwłókniających i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. Organ podkreślił, że radiogramy klatki piersiowej wykonane w dniu 29.04.2015 r. i 02.09.2015 r. nie wykazały obecności w płucach zmian, które uzasadniałyby rozpoznanie pylicy płuc. Dodatkowo wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych radiologicznych badań kontrolnych. W razie rozpoznania pylicy płuc może zostać wszczęte kolejne postępowanie prowadzące do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy podkreślił, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nimi związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W podsumowaniu organ stwierdził, że nie kwestionuje istnienia narażenia strony na działanie pyłów zwłókniających w środowisku pracy, oraz nie podważa okresu jego trwania, jednak ze względu na orzeczenia lekarskie nie zostały spełnione wymogi do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach C.G. podniósł, że nie zgadza się z powyższą decyzją i uważa ją za krzywdzącą. Stwierdził, że zmiany w płucach spowodowane pylicą nabytą podczas pracy w kopalni postępują, zaś upływający czas nie wpływa na poprawę jego stanu zdrowia. Ponownie wskazał, że jest pod kontrolą lekarza pulmonologa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późn. zm.), określanej dalej w skrócie jako K.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych Z brzmienia cytowanego art. 235¹ K.p. wynika, iż o tym, czy dane schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz po wtóre jest bezsporne lub wysoce prawdopodobne, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.), określane dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Rozporządzenie powyższe określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia u niego pylicy płuc górników kopalń węgla, która jest ujęta w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Na podstawie oceny warunków pracy organy zgodnie uznały, że skarżący w latach 1965, 1967-1992 pracował w narażeniu zawodowym na pyły kamienno-węglowy. Zatem w sytuacji, gdy kwestia narażenia zawodowego była bezsporna, zasadnicze znaczenie miały dane zawarte w orzeczeniach lekarskich uprawnionych jednostek medycznych, wymienionych w § 5 powołanego rozporządzenia, które nie rozpoznały u skarżącego pylicy płuc. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że opinia powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53z dnia 15 kwietnia1998 r., sygn. I SA 2074/97, publik.: Lex nr 45828, z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, publik.: Lex nr 45833). Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej. Zdaniem Sądu wydane w sprawie orzeczenia lekarskie budzą w tym względzie istotne zastrzeżenia. Mianowicie nie rozpoznając pylicy płuc powołują się one na wykonane radiogramy. I tak według placówki I stopnia radiogram z dnia 29.04.2015 r. nie ujawnił zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Natomiast według lekarzy Instytutu zdjęcia RTG, w tym z dnia 02.09.2015 r. nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Zaznaczono przy tym, że podstawą rozpoznania pylicy górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach (zacienień okrągłych, regularnych) mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Następnie opinię tą powtórzono w związku z przedłożonym przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym wynikiem badania TK z 20.11.2015 r., w którym lekarz w opisie badania wskazał na widoczne liczne zmiany drobnoguzkowe, których ilość, wielkość i morfologia nie zmieniły się w stosunku do badania poprzedniego tj. z dnia 07.05.2015 r. Charakterystyka tych badań została jednak przez Instytut pominięta. Jednocześnie należy wskazać, że w orzeczeniu Instytutu z dnia [...]r. znajduje się opis badania dodatkowego na podstawie zdjęć RTG (z zewn.) i z dnia 02.09.2015 r. , w którym wskazuje się "w obu polach górnych cienie drobnoguzkowe dobrze wysycone. (...) Pola płucne wskazują delikatne nieregularne zacienienia smużkowo - siateczkowe, a w obu polach środkowych i dolnych nieliczne cienie drobnoguzkowe. W polu dolnym prawym kilka cieni guzowych". Ponieważ Instytut nie znalazł podstaw do rozpoznania pylicy, w tym również w oparciu o wynik TK, to zobowiązany był do omówienia wyników badania RTG , a także TK i wskazania, dlaczego stwierdzone w nim zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy. W szczególności wymagane było zatem wyjaśnienie, czy i dlaczego zmiany w obrazie RTG oraz TK nie stanowią tego rodzaju zmian ogniskowych, które Instytut uznaje za konieczne do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Nie jest w tym zakresie wystarczające ogólnikowe odwołanie się do standardów klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy, które ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł (patrz : wyrok tut. Sądu z dnia 21.X.2010 r., sygn. IV SA/Gl 254/10, dostępny w Internecie). Należało zatem w orzeczeniu lekarskim podać, jak zakwalifikowano zmiany chorobowe wykryte u skarżącego na zdjęciach RTG oraz w badaniu TK i z jakich przyczyn – czy z powodu ich rodzaju, wielkości, kształtu, ilości, gęstości itp. – nie można ich zdiagnozować jako pylica. Wszak w badaniach tych mówi się o "zacienieniach drobnoguzkowych" oraz "cieniach guzowych" nie wskazując jaki mają kształt, wielkość, gęstość itp., a tym samym nie określając dlaczego rozpoznane objawy nie można zakwalifikować do tych, które są charakterystyczne dla pylicy płuc. Być może w początkowych stadiach tej choroby nie jest możliwe zakwalifikowanie określonych objawów jako choroby znajdującej się w wykazie chorób zawodowych i przy stosowaniu jednolitych dla wszystkich procedur właściwe jest opieranie się na wynikach, które w sposób w miarę pewny pozwalają na takie zakwalifikowanie, jednakowoż takie okoliczności muszą wynikać ze szczegółowych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju analizy nie zawierają wydane w sprawie orzeczenia, ani dodatkowa opinia Instytutu z dnia [...]r. Ta ostatnia zresztą była wydana w związku z pismem organu odwoławczego z dnia 2 grudnia 2015 r. skierowanym do IMPiZŚ, celem wyjaśnienia "dlaczego stwierdzone u C.G. w badaniach obrazowych klatki piersiowej zmiany drobnoguzkowe nie mogą być podstawą do rozpoznania pylicy płuc skoro w wielu orzeczeniach lekarskich tego typu zmiany radiologiczne umożliwiają rozpoznanie pylicy płuc". Jednakowoż organ ten pomimo, iż opinia kwestii tych w żaden sposób nie wyjaśnia, a stanowi jedynie powielenie lakonicznego stanowiska zawartego w uprzednio wydanym orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, nie skorzystał z możliwości, jakie daje § 8 ust. 2 rozporządzenia dla niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Z tych też powodów należało stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a ustalenia organów obu instancji nie zostały poczynione w oparciu o prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego do czego zobowiązuje art. 80 k.p.a. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zwróci się do IMPiZŚ w S. o dodatkowe uzasadnienie jego orzeczenia lekarskiego, obejmujące wskazane wyżej zagadnienia i uwzględniające ewentualne nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego, co wiązać się powinno z koniecznością przeprowadzenia przez Instytut badania skarżącego w kierunku rozpoznania pylicy płuc. Z powyższych względów, skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wywodów. W szczególności po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ ponownie dokona wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego i na jej podstawie wyda rozstrzygnięcie, uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Przy czym jak już wskazano kwestia narażenia zawodowego skarżącego była bezsporna, w związku z czym nie wymaga dalszych czynności dowodowych, natomiast istota sprawy tkwi w prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w kwestii rozpoznania choroby zawodowej.