IV SA/Gl 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek- Ciszewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odroczenie terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] wskazany wyżej Kierownik, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. (dalej organ I instancji), uchylił M. D. z dniem [...] decyzję z dnia [...] rozkładającą na raty nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny, ze względu na niedokonywanie wpłat rat. Dalej organ podał, że niezadowolenie z tej decyzji wyraził M. D. (dalej jako "strona", "skarżący") w swoim piśmie z 5 października 2015 r. oraz z 14 października 2015 r. Twierdził on, że niesłusznie potrącano mu z emerytury nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny po 150 zł wraz z odsetkami od lutego 2014 r. i żądał zwrotu tych pieniędzy. Ponadto wyraził przekonanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku przyznał mu zasiłek pielęgnacyjny. Kolegium następnie przedstawiło stan sprawy wskazując, że decyzją z dnia[...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 stycznia 2012 r. do 28 lutego 2014 r. i odmówił prawa do tego świadczenia, gdyż od 1 listopada 2002 r. strona ma uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. Dalej wskazało, że Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło tą decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt 738/14 WSA w Gliwicach stwierdził nieważność ww. decyzji Kolegium, w następstwie czego Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Dalej organ odwoławczy odnotował, że decyzją [...] organ I instancji uznał kwotę wypłaconego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 28 lutego 2014 r. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 3 978 zł za nienależnie pobrane świadczenie, natomiast kolejną decyzją z dnia [...] zobowiązał stronę do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. Na skutek złożonego przez M. D. wniosku o umorzenie zajęcia świadczeń emerytalnych, odroczenie spłaty świadczeń nienależnie pobranych na okres 12 miesięcy oraz rozłożenie na raty w kwocie po 150 zł, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia i rozłożył na 36 rat kwotę 4 824,54 zł (należność główna 3 797,76 zł oraz odsetki 1 026,78) wskazując, że w przypadku niewpłacenia w wyznaczonym terminie kolejnej raty decyzja ta zostanie uchylona na mocy art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli ją, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w zastrzeżonym terminie. Po analizie przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy, albowiem strona nie wywiązuje się z warunku zastrzeżonego w decyzji z dnia [...] gdyż nie dokonuje wpłat rat świadczenia nienależnie pobranego. Jednocześnie organ wskazał, że wyrok WSA w Gliwicach 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/14 nie przyznał stronie zasiłku pielęgnacyjnego ale stwierdził nieważność decyzji Kolegium z przyczyn proceduralnych, tj. wynika z niego że stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje (gdyż nie jest dopuszczalne pobieranie w jednym czasie i zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego). W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że strona ma obowiązek zwrócić nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny, miała możliwość jego zwrotu w ratach, jednak rat tych na bieżąco nie płaciła i dlatego decyzja o rozłożeniu spłaty należności na raty została uchylona. M. D. wniósł skargę od opisanej wyżej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej zmiany i przyznania mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Uważa, że decyzja jest niezgodna z przepisami i zasadami współżycia społecznego. Nadto wniósł o zadośćuczynienie w kwocie do uznania Sądu, zwrotu pieniędzy, które otrzymał MOPS w D. z jego emerytury oraz wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego po 150 zł miesięcznie od 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Jednocześnie - co wymaga podkreślenia – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której uchylona została z dniem [...] decyzja z dnia [...] o rozłożeniu stronie skarżącej na raty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem, w świetle przywołanych na wstępie przepisów, Sąd obowiązany jest do oceny, czy decyzja ta odpowiada wymogom legalności. W tym natomiast zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja został wydana bez dokonania ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego załatwienia sprawy. Otóż w pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy pisma skarżącego z dnia 5 i 14 października 2015 r., złożone wprawdzie w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] w istocie stanowiły odwołanie. Wskazać należy, iż w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest to zatem środek prawny sformalizowany. Jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz. Z analizy przepisu art. 128 k.p.a. wynika zatem, że zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony, jako odwołanie, jest jej niezadowolenie z decyzji i elementem przesądzającym o takiej kwalifikacji jest jego treść. Należy podkreślić przy tym także, że o charakterze podania (którym jest również odwołanie art. 63 § 1 k.p.a.) decyduje sama strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Zatem w razie wątpliwości, co do charakteru podania, organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę wnoszącego to podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. ISA 2188/00, Lex 81741). Tymczasem w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że w pismach z dnia 5 i 14 października 2015 r. strona nie wskazała, że odwołuje się od decyzji organu I instancji z dnia [...] Nawet nie powołała się na tą decyzję, nie wskazała w nich daty jej wydania ani numeru. Z ich treści nie wynika także, aby wyraziła niezadowolenie co do tej decyzji czy kwestionowała zawarte w niej rozstrzygnięcie. Natomiast w piśmie z 5 października 2015 r. skierowanym do MOPS w D. żądała zwrotu wyegzekwowanych oraz wpłacanych przez nią kwot w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 30 kwietnia 2015 r., który otrzymała przy piśmie Sądu datowanym na dzień 29 września 2015 r. (k-69 akt adm.). Z kolei w piśmie z 14 października 2015 r. skierowanym bezpośrednio do Kolegium zatytułowanym "Doręczenie prawomocnego orzeczenia" M. D. zwrócił się do tego organu o dalszą instrukcję i pomoc. W piśmie tym opisał działania podejmowane przez organ zmierzające do wyegzekwowania od niego należności, pomimo że sprawa nie była jeszcze przed Sądem zakończona. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę treść ww. pism nie było podstaw do jednoznacznego potraktowania ich jako odwołania od decyzji Kierownika MOPS w D. z dnia [...] bez uprzedniego wyjaśnienia, czy pismo to w istocie jest odwołaniem, czy też stanowi żądanie zwrotu wyegzekwowanych i wpłaconych kwot w związku z uznaniem wypłaconego przez organ zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane. Zakwalifikowanie przez organ odwoławczy pism strony jako odwołania na ww. decyzję było co najmniej przedwczesne, a postępowanie organu odwoławczego naruszało tym samym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano, organ administracyjny nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania w przypadku, gdy ze względu na treść nie można mu nadać jednoznacznego charakteru. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Rzeczą organu było zatem stosownie do treści art. 9 k.p.a. wezwanie strony do sprecyzowania charakteru pisma (wyrażenia rzeczywistej woli strony) a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podjęcie stosownych działań. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne odnieść się także do treści zaskarżonej decyzji, która w jego ocenie została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Mianowicie Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie uchylił decyzję z dnia [...] o rozłożeniu stronie na raty nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny, bowiem z decyzji tej wynikało, że niewpłacenie kolejnej raty będzie skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 162 § 2 ust. 2 k.p.a. Z decyzji z dnia [...] wynika, że organ kwotę 4 824,54 zł (w tym należność główna 3797,76 oraz odsetki 1 026,78) rozłożył na 36 rat po 150 zł każda wpłacanych miesięcznie ( do dnia 27, 28 lub 29 danego miesiąca) począwszy od 27 kwietnia 2015 r. Z pisma Głównego Księgowego z dnia 24 sierpnia 2015 r., które stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji wynikało, że strona nie dokonuje spłat zgodnie z ww. decyzją. Jednocześnie z pisma tego wynikało, że na dzień 24 sierpnia 2015 r. zadłużenie strony wynosi 3070,47 zł należności głównej + odsetki ustawowe, które zostaną wyliczone na dzień spłaty należności głównej. Z powyższego wynika, że zadłużenie w okresie od dnia wydania decyzji z dnia [...] do wystawienia pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r. uległo zmniejszeniu. Przy czym różnica między zadłużeniem określonym w tej decyzji (4 824, 54 zł), a wskazanym w piśmie (3070,47 zł) wynosi 1 754, 07 zł. Natomiast zgodnie z harmonogramem spłat zawartym w ww. decyzji skarżący zobowiązany był w okresie od 27 kwietnia 2015 r. do 27 lipca 2015 r. spłacić 600 zł (4 x po 150 zł, natomiast następna rata w kwocie 150 była płatna do 27 sierpnia 2015 r.). Kwestie te wymagały wyjaśnienia, a w szczególności w jakich terminach i w jakiej wysokości skarżący dokonywał wpłat na poczet zadłużenia. Można także zauważyć, że z pism skarżącego potraktowanych jako odwołanie wynika, iż żądał on min. zwrotu kwot wpłacanych po 150 zł. W związku z brakiem ustaleń w tym zakresie za przedwczesne, bo nie poparte materiałem dowodowym zebranym i ocenionym, należało uznać stwierdzenie Kolegium, że spłaty rat nie były przez skarżącego dokonywane. Brak ustaleń w powyższym zakresie uchybia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. art. 77 § 1, art. 80, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Idea tej zasady sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych. Tymczasem Kolegium uchybiło tej zasadzie, co i w tym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wyżej wywodów. Niezależnie od powyższego, ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o zadośćuczynienie, zwrot pieniędzy czy wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego, trzeba wyjaśnić, że w świetle obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest władny do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co orzeczono jak w sentencji wyroku.