IV SA/Gl 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. N. przyznania zasiłku w miesiącu [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że rodzina spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego, jednakże w jej przypadku występuje dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową, gdyż rodzina dysponuje kilkoma działkami wraz z zabudowaniami. Ponadto córka T. N. jest zatrudniona w [...] w K., a o tej okoliczności organ nie został poinformowany. Z decyzją tą nie zgodziła się T. N., która wniosła odwołanie. W motywach odwołania przedstawiła trudną sytuację materialną rodziny i podkreśliła, że do takiej sytuacji przyczyniły się działania organów gminy na zlecenie, których długo przeprowadzany był remont ulicy, przy której zlokalizowane są jej nieruchomości. Zaznaczyła, że posiadane przez nią nieruchomości stanowią dorobek jej rodziny i nie powinny stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Odwołująca się zaznaczyła, że w [...]r. otrzymała świadczenie pieniężne z pomocy społecznej i wówczas posiadane przez nią nieruchomości nie stanowiły przeszkody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 – 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 12, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 , art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do tego, że rodzina spełnia kryteria do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ dochód na jedną osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego oraz występuje jedna z przesłanek warunkujących przyznanie tego typu pomocy a mianowicie bezrobocie i długotrwała choroba. Jednocześnie organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przypadku rodziny występuje dysproporcja między deklarowaną sytuacją dochodową a rzeczywistą sytuacją majątkową przejawiającą się w tym, że rodzina dysponuje szeregiem nieruchomości, przy pomocy, których rodzina jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła T. N.. W skardze tej zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów Konstytucji, która gwarantuje przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej. Zaznaczyła, że obecna jej sytuacja finansowa spowodowana została działaniami, które prowadzone były na zlecenie gminy i jej organów, a mianowicie wynikła z długotrwałego przeprowadzania remontu ulicy, przy której znajdują się jej nieruchomości, a remont ten uniemożliwił prowadzenie działalności gospodarczej, która z tego powodu upadła. W tym zakresie skarżąca wystąpiła z żądaniem naprawienia krzywd, jakich dopuściły się względem jej rodziny organy gminy. Nieruchomości, które rodzina posiada nabyte zostały w okresie, kiedy znajdowała się w dobrej sytuacji finansowej i są dorobkiem życia i nie powinny stanowić przeszkody w otrzymaniu świadczenia z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...]r. skarżąca podtrzymała swoją skargę oraz zarzuty formułowane pod adresem organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dąży do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a stosownie do postanowień art. 8 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 1 wskazanego Kodeksu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po myśli art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 8 ust. 1 pkt 3 tej ustawy prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Z kolei w art. 12 cytowanej ustawy stanowi się, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacja majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości można odmówić przyznania świadczenia. Przywoływana ustawa w art. 36 pkt 1 wymienia rodzaje świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wśród tych świadczeń wymienia się m.in. zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy czy zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie. W kolejnych przepisach ustawa zawiera regulacje, określające do otrzymania poszczególnych rodzajów świadczeń pieniężnych. Z przedstawionych unormowań prawnych wynika, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia ubiega się o ściśle określony rodzaj świadczenia i musi spełniać wymogi do jego otrzymania, jak również w jej przypadku nie może wystąpić żadna z przesłanek negatywnych umożliwiających organowi pomocy społecznej wydanie decyzji odmownej. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek osoby o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie może odmówić przyznania zasiłku bez określenia jego rodzaju, lecz w rozstrzygnięciu swoim zobowiązany jest wskazać, jakiego rodzaju świadczenia pieniężnego odmawia. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w następstwie wniosku T. N. z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej uruchomił stosowne postępowanie, w trakcie, którego przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej. W wywiadzie tym organ w miejscu przewidzianym dla określenia potrzeb i oczekiwań rodziny zgłaszanych podczas wywiadu zaznaczył, że oczekuje ona pomocy materialnej, a następnie organ ten wydał decyzję mocą, której odmówił T. N. przyznania zasiłku w miesiącu [...] i uzasadnił to występowaniem dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodów rodziny a jej sytuacją majątkową przejawiającą się w posiadaniu szeregu nieruchomości. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie precyzuje, jakiego rodzaju świadczenia pieniężnego organ odmówił przyznania, co prawda z przywołanej podstawy prawnej i zamieszczenia w nich art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, można wnioskować, że skarżącej odmówiono przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Zatem rodzi się kolejna wątpliwość, a mianowicie, czy organ pomocy społecznej mocą jednej decyzji administracyjnej może odmówić przyznania dwóch różnych świadczeń pieniężnych. Zdaniem Sądu z uwagi na odmienny cel jak również inne wymogi związane z otrzymaniem poszczególnych zasiłków nie jest to możliwe, natomiast organ administracji może w jednej decyzji zamieścić dwa odrębne rozstrzygnięcia i wówczas taka sytuacja byłaby dopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu nie wskazał, jakich świadczeń odmówił przyznania stronie, podał jedynie, że odmawia przyznania zasiłku za miesiąc [...], a organ odwoławczy wskazanego uchybienia nie skorygował. Takie ujęcie sentencji rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z brzmieniem art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie ujawnia się tu kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia, otóż organ pierwszej instancji w podstawie prawnej przywołał przepisy dotyczące zasiłku okresowego i zasiłku celowego, natomiast organ odwoławczy przeprowadził pogłębioną analizę tych przepisów. Jednakże pojawia się podstawowe pytanie, na jakiej podstawie, w oparciu, o jakie stwierdzenie skarżącej organy pierwszej instancji a następnie organ odwoławczy rozpatrywały sprawę w kontekście tych zasiłków. Jak zostało to zaznaczone, wniosek skarżącej nie określa formy świadczenia o jaką ubiega się skarżąca, jak również okoliczność ta nie została wyjaśniona w trakcie wywiadu środowiskowego, zatem odmowa przyznania wskazanych zasiłków mogła wynikać z doświadczenia życiowego obu organów, natomiast nie ma umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym i nie wynika z oświadczeń strony. Oznacza to, że organy administracji nie ustaliły, o jaką formę pomocy ubiega się skarżąca, jak również o zaspokojenie jakich potrzeb. Okoliczność ta jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowi przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolejnym zagadnieniem wymagającym ustosunkowania się jest przywołana w uzasadnieniu decyzji przesłanka odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Przyjdzie zgodzić się z organami administracji, że osobie lub rodzinie, która dysponuje nieruchomościami przy wykorzystaniu, których może zaspokoić swoje potrzeby, można odmówić przyznania świadczenia z powołaniem się na dysproporcję między deklarowaną wysokością dochodów a sytuacją majątkową. Zatem twierdzenia skarżącej zamieszczone w odwołaniu jak również w skardze, że nieruchomości te nie powinny stanowić przeszkody w ubieganiu się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, nie mogą być uwzględnione, ponieważ nie mają umocowania w przepisach prawa. Natomiast organ administracji publicznej powołujący się na tę przesłankę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest zobowiązany do wykazania, że przy wykorzystaniu posiadanych nieruchomości rodzina jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby. Warto w tym miejscu zauważyć, że odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej z powołaniem się na tę przesłankę, następuje w drodze decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, a zatem to do organu administracji należy wybór następstwa prawnego. Sytuacja ta daje organowi administracji dużą władzę nad drugim podmiotem zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Z tego też powodu organ administracji podejmując tego typu decyzję obowiązany jest do szczególnej staranności. W kontekście rozpatrywanej sprawy staranność ta winna przełożyć się na analizę możliwości wykorzystania posiadanych nieruchomości dla zaspokojenia zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Innymi słowy, chodzi o to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być zbyte i czy rodzina podjęła działania zmierzające do takiego wykorzystania swoich nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że organy administracji takiej analizy nie prowadziły, lecz skupiły się na samym fakcie ich posiadania. Natomiast zdaniem Sądu istotnym elementem normy prawnej zamieszczonej w art. 12 ustawy o pomocy społecznej jest możliwość wykorzystania posiadanych nieruchomości. Wskazane uchybienie jest związane z naruszeniem przywołanego powyżej art. 12, jak również stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem występuje naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również przepisów postępowania administracyjnego, które mogło wpłynąć na wynik sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następną kwestią wymagającą rozważenia, jest zarzut skarżącej sformułowany w skardze oraz podnoszony wcześniej w odwołaniu sprowadzający się do oceny przez organ pierwszej instancji jej sytuacji majątkowej. Skarżąca podnosi, że w [...]r. otrzymała zasiłek okresowy z pomocy społecznej i wówczas posiadane nieruchomości nie stanowiły przeszkody dla jego przyznania, natomiast są one podnoszone w ramach tego postępowania. Przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy ani w swojej decyzji ani też w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tego zarzutu. Brak wypowiedzenia się w tym zakresie stanowi naruszenie zasady sformułowanej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Otóż nie jest zgodne z tą zasadą podejmowanie rozbieżnych rozstrzygnięć przez organy administracji w przypadku identycznego stanu prawnego i faktycznego. Skarżąca podnosi, że w jej sytuacji faktycznej między [...]r. a [...]r. nie nastąpiła żadna taka zmiana, która uzasadniałaby odmienną ocenę, zatem zadaniem organów administracji jest kierując się wskazaną zasadą uzasadnić swoje zmienione stanowisko. Zatem wyczerpana została kolejna przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie przeprowadzonych rozważań należy zauważyć, że skarżąca jest osobą, która zajmuje postawę roszczeniową wobec gminy, przy czym nie można wykluczyć, że po części spowodowane zostało to działaniami podmiotów działających w imieniu gminy. Jednakże zarówno roszczeniowa postawa skarżącej jak również dostrzegalny konflikt skarżącej z wszelkimi podmiotami reprezentującymi gminę nie zwalnia pracowników socjalnych od prowadzenia pracy socjalnej z rodziną skarżącej. W szczególności przyjdzie zauważyć, że z treści przedłożonych Sądowi akt nie wynika, jakie działania zamierza podjąć pracownik socjalny w ramach pracy socjalnej z rodziną. Przedłożone akta pozwalają Sądowi na sformułowanie tezy, że wszelkie czynności procesowe jak również działania podjęte po zgłoszeniu wniosku o przyznanie świadczenia sprowadzały się do odmowy przyznania świadczenia, natomiast brak jest w nich jakichkolwiek działań zmierzających do przyjścia rodzinie z pomocą. Należy pamiętać o tym, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej jest przyznawane lub odmawiane nie dla samego podjęcia rozstrzygnięcia, lecz winno być wkomponowane w opracowany plan działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej rodzina się znajduje. Przyznanie zasiłku pieniężnego nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem przy pomocy, którego pracownik socjalny realizuje nakreśloną przez siebie strategię wychodzenia przez rodzinę z trudnej sytuacji życiowej. Natomiast osoba lub rodzina ubiegająca się o przyznanie świadczenia zobowiązana jest do daleko idącej współpracy z pracownikiem socjalnym, aby podstawowy cel pomocy społecznej sformułowany w art. 3 ust. 1 został zrealizowany. Nie jest celem pomocy społecznej przyznawanie świadczeń pieniężnych dla samego ich przyznawania, zatem skarżąca nie może domagać się przyznawania świadczenia tylko z tego powodu, że jest w trudnej sytuacji życiowej, lecz musi podejmować działania zmierzające do jej przezwyciężenia i nie może wszelkich swoich roszczeń względem gminy zaspokajać w drodze świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli w następstwie takich działań podmiotów reprezentujących gminę, poniosła szkody to może ich dochodzić na drodze sądowej, a nie domagać się ich rekompensowania w drodze świadczeń z pomocy społecznej. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznym zakresie oraz niezbędność ponownej oceny sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej oraz jej rodziny Sąd uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przy wykorzystaniu nieruchomości, jakimi dysponuje rodzina skarżącej mogą zostać zaspokojone potrzeby rodziny oraz mając na względzie naprowadzenia zamieszczone w niniejszym wyroku podjąć stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono przyznania zasiłku za miesiąc [...] Sąd nie orzekał o jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.