IV SA/Gl 302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 106 ust. 4 oraz art. 78 ust. 3 i ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przyznania B. i A. D. podwyższonej wysokości kwoty pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – K. Ć. w rodzinie zastępczej zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] oraz odmówił przyznania zwiększonego dodatku z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na obszarze miasta C. nie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w S. podwyższająca wysokość pomocy pieniężnej przysługującej rodzinom zastępczym, o której mowa w art. 90a ustawy o pomocy społecznej. Dodał, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i obowiązuje na obszarze działania tego organu, a więc na terenie miasta S. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw prawnych do przyznania podwyższonej wysokości pomocy pieniężnej na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i A. D. wnieśli o jej uchylenie i przyznanie im pomocy pieniężnej oraz dodatku na rzecz K. Ć. z uwzględnieniem unormowań uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] W motywach odwołania podkreślili, że na podstawie art. 86 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługującej danej rodzinie zastępczej. Podnieśli, że zgodnie z art. 86 ust. 4 tej ustawy, powiat prowadzący rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków na jego utrzymanie, zaś przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci pomocy na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej następuje wyłącznie na drodze decyzji administracyjnej. Ponadto wskazali, że adresatami norm uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] są rodzice zstępczy i dzieci umieszczone w tych rodzinach, niezależnie od tego, gdzie są umieszczone i na terenie jakiego powiatu przebywają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił sprawozdanie z dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Ponadto dodał, że według art. 78 ust. 7 cytowanego przepisu, niespokrewniona z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Organ podkreślił, że na podstawie art. 90a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu może, w drodze uchwały, podwyższyć wysokość kwot pomocy pieniężnej przysługującej rodzinom zastępczym, wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie oraz wartość pomocy na zagospodarowanie. Następnie organ wskazał, że z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wynika, iż w dniu [...] skarżący zwrócili się do organu I instancji z prośbą o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania podwyższonej pomocy pieniężnej na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej - małoletnią K. Ć. ur. [...] w S., a także dodatku przysługującego rodzinie zastępczej z tytułu pełnionej osobistej opieki i wychowania ww. dziecka tj. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...], która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Organ odwoławczy podniósł, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. Na obszarze miasta C. nie funkcjonuje uchwała Rady Miasta C. podwyższająca kwoty pomocy pieniężnej przysługującej rodzinom zastępczym, o której mowa w art. 90a ustawy o pomocy społecznej, która dawałyby podstawę prawną do wydania nowej decyzji. Uchwała rady powiatu jest aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej, na obszarze działania organu, który ją uchwalił. Ma ona zatem moc obowiązującą wobec osób zamieszkujących (bądź przebywających) na terenie danej jednostki terytorialnej. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor OPS w C. nie może stosować uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie podwyższenia wysokości kwoty pomocy pieniężnej przysługującej rodzinom zastępczym. W skardze od powyższej decyzji B. i A. D. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazali, że sprawa trzykrotnie była już rozstrzygana i za każdym razem skarżący uznawali za niesprawiedliwe, wręcz nierówne, a nawet dyskryminujące traktowanie dzieci pochodzących z S., umieszczonych w rodzinach zastępczych na terenie innych miast. Podnieśli, że sprzeczna z zasadą równości dzieci jest sytuacja, gdy dzieciom przebywającym w rodzinach zastępczych w S. przysługuje wyższa kwota pomocy i jest wypłacana w oparciu o przepisy uchwały radnych, a w przypadku umieszczenia dzieci w innych sąsiednich miastach (powiatach), przepisy uprawniające do uzyskania podwyższonej wysokości tej pomocy, nie znajdują zastosowania. Podnieśli, że środki na bieżące utrzymanie dzieci, przekazywane są na zasadzie "za dzieckiem", a więc powinny trafiać z S. do C. Dodali, że dla rodziny zastępczej jest bez znaczenia, czy środki są przekazywane na zasadzie uzgodnień międzypowiatowych, czy na zasadzie stosownego kontraktu. Zarzucili, że niezrozumiałe jest, iż przepisy prawa są w różny sposób interpretowane i część rodzin wychowujących dzieci w ramach zastępczych form opieki otrzymuje nierówną pomoc, pomimo że w pełnieniu tej funkcji niczym się nie różnią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] skarżący przedłożyli kopię porozumienia zawartego w dniu [...] pomiędzy Miastem C. a Miastem S. w sprawie pokrywania wydatków na utrzymanie K. Ć., zamieszkałej przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej w S., następnie umieszczonej w rodzinie zastępczej skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało wystąpienie uchybień, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż wniosek skarżących dotyczył zmiany obowiązującej decyzji administracyjnej przyznającej im pomoc z tytułu sprawowania funkcji niespokrewnionej rodziny zastępczej dla K.Ć. Zmiana decyzji możliwa jest zarówno w oparciu o przepisy prawa materialnego, czyli unormowania zamieszczone w ustawie o pomocy społecznej, jak również w oparciu o regulacje znajdujące się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawą prawną do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej są okoliczności przewidziane postanowieniami art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Z kolei zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Obok wskazanych regulacji ustawy o pomocy społecznej dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji, organ administracji publicznej, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, może podjąć tego typu rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednym z warunków prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest wskazanie jej podstaw prawnych. Uchybienie w tym zakresie może powodować negatywne konsekwencje dla wydanego rozstrzygnięcia. Przedstawiony wyżej stan normatywny w zakresie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej pozwala stwierdzić, że obowiązujące przepisy zawierają w tym zakresie szereg możliwości, które mogą być przez organ administracji publicznej zastosowane. Wobec tego organ, podejmując rozstrzygnięcie, zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania, która podstawa prawna została przez niego zastosowana, albowiem pozwoli to odnieść się do przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocenić, czy zostało ono przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do podstaw prawnych kontrolowanych decyzji. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 106 ust. 4 oraz art. 78 ust. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast organ odwoławczy wymienił w podstawie prawnej decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należało, że żaden z organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie, nie wskazał przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Ponadto z treści uzasadnień decyzji obu organów administracji nie wynika, które przesłanki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej były poddane analizie przez organy administracji, a tym samym nie jest możliwe wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Powyższe uchybienie ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania, albowiem w tym stanie faktycznym nie można stwierdzić, czy organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, wyjaśniający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tym samym organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem spełniona została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na marginesie rozważań zauważyć należało, że na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka, a zgodnie z art. 78 ust. 3 tej ustawy, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Natomiast niespokrewniona z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko, kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Wysokość pomocy przysługującej rodzinie zastępczej może być podwyższona, jednakże wówczas rada powiatu, zgodnie z art. 90a ustawy o pomocy społecznej powinna uczynić to w drodze uchwały. Podwyższenie wysokości pomocy może być zróżnicowane i uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków określonych w tej uchwale. Ponadto dodać należało, iż art. 86 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Z kolei według art. 86 ust. 4 tej ustawy, powiat prowadzący rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków. Przedstawiony wyżej stan prawny wskazuje w sposób jednoznaczny na to, że wysokość pomocy z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej wynika z unormowań ustawy o pomocy społecznej, jak również wysokość ta może ulec zmianie w następstwie przyjęcia stosownego aktu prawa miejscowego, przewidującego możliwość otrzymywania świadczenia w wyższej kwocie. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na fakt, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej zamieszkującej na terenie innego powiatu niż miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, istotną rolę odgrywa porozumienie podpisane przez dwa zainteresowane w tym zakresie powiaty. Treść tego porozumienia determinuje bowiem dalsze działania podejmowane przez organy administracji, w tym również rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia wysokości pomocy przysługującej niespokrewnionej rodzinie zastępczej. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy, albowiem z uzasadnień rozstrzygnięć obu organów administracji nie wynika, aby organy te odwoływały się do postanowień tego dokumentu, jak również przeprowadziły jego analizę. W konsekwencji uznać należało, że organy administracji obu instancji, podejmując rozstrzygnięcia nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpały przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który przede wszystkim powinien ustalić, w oparciu o którą podstawę prawną skarżący domagają się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, a następnie przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowanie dowodowe i podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania podwyższonej wysokości kwoty pomocy pieniężnej i zwiększonego dodatku z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w rodzinie zastępczej - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a. Wobec powyższego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.