IV SA/Gl 302/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust.8 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.,) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058), przyznał rodzinie A. S. zasiłek celowy na zakup żywności lub posiłku w kwocie 720 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że A. S.(dalej: strona, skarżący) jest uprawniony do otrzymania pomocy, gdyż dochód jego rodziny nie przekracza kwoty 2 313 zł, a więc 150 % kryterium dochodowego, tj. kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, podwyższonego uchwałą Rady Miasta S. nr 456/2014 z 23 stycznia 2014 r. Natomiast pomoc została przyznana zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu wewnętrznym Dyrektora [...]z [...]r., zgodnie z którym wysokość zasiłku wynosi w okresie od stycznia 2017 r. do września 2017 r. 40 zł na osobę w rodzinie. Organ stwierdził, że zasiłek przyznano w kwocie 720 zł, który wypłacany będzie w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2017 r. po 120 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że świadczenia wypłacane w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" są świadczeniami obligatoryjnymi oraz zakwestionował wysokość przyznanego mu świadczenia. W jego ocenie kwota 40 zł na osobę na miesiąc nie pozwala na przygotowanie choćby jednego posiłku dziennie nie mówiąc już o posiłku ciepłym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017, poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu 5 grudnia 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy na: zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zakup leków, obuwia zimowego dla trzech osób, bielizny osobistej, zasiłki stałe, zasiłek okresowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania i na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z B.D. oraz synem P. Rodzina zajmuje mieszkanie składające się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, które jest ogrzewane piecami węglowymi. Opłaty mieszkaniowe regulowane są na bieżąco, rodzina otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 212,66 zł. Ponadto rodzina utrzymuje się z zasiłków stałych: A. S. w kwocie 268,18 zł i B. D. w kwocie 408,27 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 267,45 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 1.156,56 zł. Pobierane jest także świadczenie wychowawcze na syna. A. Sc. oraz B. D. mają orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Oboje są objęci stałą opieką lekarską. Natomiast stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą: czynsz - 294,18 zł, energia elektryczna - 75,24 zł, gaz 77,44 zł, leki -100 zł, środki czystości 50 zł, żywność - 1.120 zł, obuwie i odzież - 100 zł, abonament RTV/internet - 79 zł, telefon - 30 zł, łącznie: 1. 925,86 zł. Kolegium wskazało, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Pomoc w formie zasiłku celowego przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, w oparciu o sytuację świadczeniobiorcy i niezbędne potrzeby bytowe oraz o możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji rozważył sytuację życiową i potrzeby rodziny strony, objął ją niezbędną pomocą w postaci zasiłku celowego w wysokości 110 zł na zakup obuwia zimowego i bielizny oraz decyzjami z dnia [...]. przyznał pomoc w postaci: zasiłku celowego w wysokości 480 zł na zakup leków (od stycznia 2017 r. do czerwca 2017 r.) i zasiłku okresowego w wysokości 265,59 zł. Ponadto, rodzina otrzymuje dwa zasiłki stałe, świadczenie wychowawcze, dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek rodzinny na syna. Zasiłek celowy na zakup żywności został przyznany w wysokości odpowiadającej możliwościom finansowym MOPS w S., zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu wewnętrznym Dyrektora MOPS wysokość zasiłku wynosi 40 zł na miesiąc na 1 osobę w okresie od stycznia 2017r. do września 2017r. Zdaniem Kolegium treść wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji widzieć należy w szerszym kontekście, a mianowicie innych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ. Przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia winna zatem obejmować całość działań ukierunkowanych na daną osobę czy rodzinę, a nie ograniczać się wyłącznie do oceny pojedynczego rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.S. opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Ponownie podniósł, że kwota przyznanego świadczenia jest bardzo niska a organ I instancji nie jest uprawniony do wydania wewnętrznych zarządzeń określających wysokość świadczeń. Zdaniem skarżącego, przyznanego dla syna świadczenia wychowawczego nie powinno się wliczać do dochodu rodziny. Skarżący zaznaczył również, że w szkole, do której uczęszcza syn nie ma stołówki, w związku z tym posiłki przygotowywane są w domu dla całej rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowo prezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając zatem w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Przy czym skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Należało zatem wskazać, że wieloletni program dożywiania obecnie realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej, stosownie do postanowień uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., która przewiduje pomoc w zakresie dożywiania dla osób spełniających warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz spełniających kryterium dochodowe. Na zasadzie pkt V.1. załącznika do uchwały Nr 221, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Wsparcie przyjmuje formę posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia wymogi formalnoprawne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Rodzina skarżącego dysponuje dochodem niższym niż 150% kryterium dochodowego, które zostało określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. 514 zł na osobę w rodzinie, jak również niższym niż kryterium wskazane w tym przepisie. Nadto w rodzinie występują dysfunkcje określne w art. 7 tej ustawy (niepełnosprawność). W związku z tym prawidłowo organ uznał zasadność przyznania świadczenia. W zakresie wysokości świadczenia zasadniczo zwraca natomiast uwagę istotna rozbieżność między sentencją (rozstrzygnięciem) a uzasadnieniem decyzji organu I instancji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Otóż w sentencji decyzji przyznano stronie świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 720 zł, nie określono natomiast okresu na jaki świadczenie przyznano. Wynika to dopiero z uzasadnienia decyzji, w którym wskazano, że zasiłek będzie wypłacany od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w kwocie 120 zł miesięcznie. Brzmienie sentencji decyzji sugeruje, że świadczenie ma charakter jednorazowy, co jednak pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji. Natomiast nie ulega wątpliwości, że wysokość zasiłku oraz okres na jaki został on przyznany jest elementem rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, organ winien rozstrzygnąć o wysokości świadczenia, a w przypadku gdy świadczenie to nie ma charakteru jednorazowego o okresie na jaki zostało ono przyznane ze wskazaniem wysokości świadczenia przypadającej na dany okres. Tylko bowiem w sentencji decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, jest natomiast poza rozstrzygnięciem, stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., jednym z elementów decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. stanowi jedynie wyjaśnienie przesłanek i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe w sposób istotny rzutuje na prawidłowość wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, a tym samym stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy choć to osnowa decyzji stanowi o ustaleniu uprawnienia i ma wpływ na jej wykonanie, a nie jej uzasadnienie. Już zatem z tego powodu decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Niezależnie od powyższego należało wskazać, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, jest również wadliwe z innego powodu. Otóż organ ten stwierdził, że pomoc została przyznana zgodnie z zasadami określonymi w wewnętrznym zarządzeniu Dyrektora MOPS. Jednakże tego rodzaju akty wewnętrzne nie stanowią obowiązującego prawa i nie mogą stanowić jedynej podstawy do określenia wysokości przyznanej pomocy. Należy bowiem zaznaczyć, że organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winien więc się odnosić indywidualnie, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem przyznając pomoc powołano się wyłącznie na wskazane zarządzenie wewnętrzne. Nie dokonano jakiegokolwiek wnikliwego omówienia sytuacji bytowej w jakiej znajduje się skarżący i jego rodzina oraz rzeczywistych jej potrzeb. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest stosowanie "sztywnych" kryteriów przyznawania pomocy społecznej i określenia wysokości przyznanych środków, bowiem przeczy to zasadzie indywidualnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd ma świadomość, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe i nie mogą udzielić każdemu pomocy w pełnym zakresie. Nie powinno to jednakże zwalniać organu od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji jedynie na podstawie opracowanych aktów wewnętrznych upraszczających wprawdzie rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania indywidualnej sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca. Zatem w uzasadnieniu decyzji przyznającej zasiłek celowy, która wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, organ winien wskazać, że w sytuacji materialnej i życiowej strony, jest ona w stanie w oparciu o przyznane świadczenie zaspokoić zgłoszoną potrzebę. Natomiast co do podnoszonej przez skarżącego kwestii świadczenia wychowawczego otrzymywanego na syna wyjaśnić należy, że organ prawidłowo nie doliczył tego świadczenia do dochodu rodziny. W myśl art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie wlicza się świadczenia wychowawczego, o którym mowa o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, z późn. zm.). Jednakże wymaga podkreślenia, że organ podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest rozważyć wnikliwie sytuację rodzinną, majątkową i życiową wnioskodawcy. Choć, jak już wyżej wskazano, świadczenia z tego tytułu nie podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny, od wysokości którego w ogóle uzależnione jest przyznanie pomocy, to niewątpliwe nie można pominąć faktu, iż mają znaczący wpływ na poprawę sytuacji materialnej rodziny i możliwość zaspokojenia jej potrzeb. Organ rozstrzygając w przedmiocie zasiłku celowego winien mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma charakter pomocniczy co oznacza, że państwo jest obowiązane udzielać pomocy wówczas, gdy zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przekracza możliwości jednostki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Dalszy tryb procedowania organu administracyjnego wynika wprost z przedstawionych wywodów.