IV SA/Gl 303/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił przyznania J.C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu dachu. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 106 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 3 ust. 4, art. 110 ust. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na remont dachu, który spłonął w wyniku pożaru w dniu [...]. Jednocześnie organ podkreślił, że część parterowa budynku jest zamieszkiwana i użytkowana przez wnioskodawczynię. Następnie ustalono, że J.C. posiada dochód w wysokości [...] zł, (emerytura [...] zł oraz wynagrodzenie za pracę [...] zł), który przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku strony 542 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. W związku z tym rozpoznano wniosek pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy w tej formie. Wskazano, że strona pozostaje pod stałą opieką lekarską poradni specjalistycznych lecz obecnie nie posiada recept do realizacji ani nie ponosi żadnych wydatków obciążających budżet domowy. Poza tym stwierdzono, że przyznanie pomocy na remont dachu, którego koszt oszacowano na kwotę [...] zł nie odpowiada celom pomocy społecznej i nie mieści się w możliwościach Ośrodka. W odwołaniu J.C. oświadczyła, że wyniki wywiadu środowiskowego nie odzwierciedlają jej rzeczywistej sytuacji materialno – bytowej, w szczególności organ nie pomniejszył wynagrodzenia za pracę o podatek dochodowy oraz nie uwzględnił faktu, iż z końcem [...] r. upływa okres jej zatrudnienia, co spowoduje utratę dochodu z tego tytułu. Ponadto strona wymieniła wydatki na łączną kwotę [...] zł, które obciążają jej budżet domowy jak opłaty za prąd i zakup butli gazowych w kwocie [...] zł, za telefon i internet [...] zł, za wodę [...] zł, podatek od nieruchomości [...] zł , wydatki na szkolenia pracowników [...] zł, bilet na dojazd do pracy [...] oraz zajęcia komornicze na kwotę [...] zł. Podniosła, że wydatki te uniemożliwiają jej sfinansowanie naprawy dachu z własnych środków. Zdaniem odwołującej się za szczególną okoliczność należy przyjąć grożące jej i byłemu mężowi ryzyko zawalenia się dachu. Podkreśliła, że były mąż jest chory psychicznie, a stan jego zdrowia uniemożliwia osiedlenie się w innym budynku w warunkach bliskiego sąsiedztwa z ludźmi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności odwołało się do ustaleń wywiadu środowiskowego i na tej podstawie ustaliło, że J.C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje wraz z byłym mężem dom jednorodzinny składający się z 6 pokoi i kuchni. Dom ten jest po pożarze mającym miejsce w [...] r., w wyniku którego częściowo został zniszczony dach budynku (uległy nadpaleniu krokwie i deski), a którego remont rzeczoznawca wycenił na kwotę [...] zł. Dach obecnie zabezpieczony jest folią. Poza tym miesięczne wydatki ponoszone przez stronę to: energia elektryczna ([...] zł), gaz ([...] zł), woda ([...] zł), podatek od nieruchomości ([...] zł), telefon ([...] zł), leki ([...] zł), czyli w sumie [...] zł. Opłaty związane z utrzymaniem domu wnioskodawczyni ponosi razem z byłym mężem, który prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Strona leczy się w poradni okulistycznej z powodu słabego wzroku. Jej dochód, na który składa się emerytura oraz wynagrodzenie za pracę wynosi [...] zł Z emerytury potrącane są należności egzekwowane przez komornika. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 8 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, że przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym. Tym samym nawet jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania to na ośrodku pomocy społecznej nie ciąży obowiązek udzielenia zasiłku ani uwzględnienia wszystkich żądań osób ubiegających się o to świadczenie. Jednocześnie organ podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem zależnym od spełnienia kryterium dochodowego, które skarżąca przekracza. Jednocześnie organ za prawidłowe uznał wyliczenie dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę wynoszącego [...] zł brutto, wymieniając kwoty o jakie zostało pomniejszone to wynagrodzenie, w tym z tytułu podatku dochodowego. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji i uznało poprawność przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Podkreślając wyjątkowość okoliczności przyznawania specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwróciło uwagę na fakt, iż pożar domu miał miejsce w [...] natomiast strona wystąpiła o pomoc do MOPS dopiero w [...] r. Ponadto zaakcentowano, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pomocy oczekuje wiele osób i rodzin o dochodzie niższym niż kryterium dochodowe lub nie posiadających dochodu wcale. Poza tym w ocenie Kolegium wnioskodawczyni posiada wysoki dochód i zarazem niewielkie miesięczne wydatki stałe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.C. zarzuciła, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Przyznała, że obecnie jej dochód wynosi ponad [...] zł jednakże organ nie wziął pod uwagę koty [...] zł, która w istotny sposób obciąża jej budżet a wiąże się z m.in. zajęciami komorniczymi oraz wydatkami na utrzymanie domu. Podniosła, że przeciwko niej prowadzone są postępowania egzekucyjne a łączna wysokość jej zadłużenia sięga kwoty [...] zł., na potwierdzenie czego dołączyła pismo Komornika Sądowego z dnia [...]. Dodała także, iż jej zdaniem wystąpił szczególny przypadek, a mianowicie pożar dachu, a w konsekwencji obecnie ryzyko jego zawalenia. Ponadto znaczne ubytki dachu powodują także drastyczne obniżenie temperatury w czasie zimy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że z załączonego do skargi zestawienia komornicze wynika, że już po pożarze dachu skarżąca zaciągnęła kilka kredytów, jednakże dachu nie wyremontowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania J.C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu dachu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej również "u.p.s.", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W świetle regulacji tej ustawy świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy, przyznawane są na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.) i co do zasady wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 542 zł. Tymczasem z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że miesięczny dochód skarżącej wynosi [...] zł, a tym samym znacznie przekracza kryterium dochodowe. W tej sytuacji jej wniosek mógł być rozpatrywany na gruncie art. 41 powołanej ustawy. Przepis ten dopuszcza przyznanie świadczeń w razie przekroczenia kryterium dochodowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Świadczenie to winno być traktowane jako pomoc szczególna, doraźna ukierunkowana na konkretny cel z zakresu pomocy społecznej, najczęściej z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych o jakich mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s. Udzielenie tej wyjątkowej pomocy odbywa się na podstawie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć opartych na takim uznaniu jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego w danym przypadku nie zostały przekroczone. O ile stanowisku organu nie można przypisach cech dowolności, a więc gdy ma ono oparcie w zgromadzonym materiale, jest umotywowane i logicznie poprawne, to właściwie podważenie go w postępowaniu sądowym nie jest dopuszczalne Jednocześnie należy stwierdzić, że orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego specjalnego (tak jak i zasiłku celowego) organ ma obowiązek w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej. Przyznanie bądź odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia, ze względu na jego uznaniowy charakter, uzależnione jest bowiem dodatkowo od oceny organu dokonanej w ramach art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w myśl art. 3 ust. 4 cyt. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ocena potrzeb wnioskowanych przez skarżącą wymagała zatem w pierwszej kolejności skonfrontowania z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. Przy czym te ostatnie uniemożliwiają partycypację w zaspokajaniu potrzeb remontowych właścieli budynków mieszkalnych, zwłaszcza gdy chodzi o ich znaczny zakres. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, iż za niezbędną potrzebę bytową przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. przewiduje wyłącznie drobne remonty i naprawy w mieszkaniu. Tymczasem żądanie dotyczy naprawy dachu wycenionej na kwotę [...] zł. Poza tym, zdaniem Sądu, za zasadne należy uznać twierdzenie organów dotyczące odmowy przyznania zasiłku celowego z powodu ograniczonych środków finansowych Ośrodka oraz dużej liczby osób oczekujących na wsparcie. Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). Zważyć przy tym należy, że podejmując decyzję organy miały także na względzie sytuację skarżącej w kontekście przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, zasadnie uznając, że w jej przypadku okoliczność taka nie występuje. Za szczególnie uzasadniony przypadek można by wprawdzie uznać zdarzenie losowe, jak pożar budynku mieszkalnego, jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż miał on miejsce w [...] r., a z wnioskiem o pomoc na usunięcie jego skutków w postaci częściowego uszkodzenia dachu wystąpiono dopiero w [...] r. należy podzielić pogląd organów, iż przesłanki z art. 41 u.p.s. nie zostały spełnione. Skoro do tej pory skarżąca nie wykonała remontu nadpalonej części dachu pomimo, że od jego pożaru upłynął znaczny okres czasu, to powoływanie się obecnie na zły stan dachu grożący ryzykiem zawalenia się nie może stanowić o wystąpieniu szczególnej nadzwyczajnej okoliczności, a raczej jest skutkiem zaniechań w podejmowaniu działań dotyczących jego naprawy. Przy racjonalnym gospodarowaniu środkami strona w tak długim okresie czasu mogła zaoszczędzić na naprawę dachu w niezbędnym zakresie. Również aktualne dochody strony nawet przy uwzględnieniu wskazanych przez nią wydatków (częściowo także pokrywanych przez byłego męża) pozwalają na poczynienie oszczędności w budżecie domowym. Jednakowoż skutki zaciąganych zobowiązań finansowych w postaci znacznego zadłużenia, którego spłata, jak twierdzi skarżąca, uniemożliwia obecnie przeprowadzenie remontu, nie mogą być przerzucane na pomoc społeczną. Nie ulega natomiast wątpliwości, na co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że posiadane środki finansowe w pierwszej kolejności organ pomocy społecznej musi przeznaczać na zasiłki służące zaspokojeniu elementarnych potrzeb w zakresie bieżącego utrzymania osób i rodzin nie osiągających dochodów powyżej ustawowego kryterium, znacznie przekroczonego w przypadku skarżącej. W tym stanie rzeczy, w stanowisku organów orzekających w sprawie, nie można dostrzec przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Z tego powodu, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.