IV SA/Gl 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d i e ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie uznania J. C. za osobę bezrobotną w dniu [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż J. C. zarejestrował się z tym dniem w Powiatowym Urzędzie Pracy w C., ale ze względu na okoliczność, iż jest właścicielem ruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych, nie może być uznany za osobę bezrobotną. W odwołaniu J. C. wyraził niezadowolenie z treści powyższej decyzji i wnioskował o uznanie go za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Poinformował również, iż jest właścicielem tylko ¼ gruntów rolnych o powierzchni [...]ha (tj. [...]ha), które są oddane w dzierżawę. Nadto, w dniu rejestracji nie pracował i nadal nie pracuje w gospodarstwie rolnym oraz nie jest objęty ubezpieczeniem KRUS. Zaznaczył, że dotychczas pracował w wyuczonym zawodzie - [...] i nie posiada wykształcenia rolniczego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podkreślił, że odwołujący nie może być uznany za bezrobotnego, bowiem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe, a współwłasność oraz wydzierżawienie nieruchomości nie pozbawiają go tytułu własności do ¼ gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha, stanowiącego [...] ha przeliczeniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący uznał decyzję organu odwoławczego za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w C. ma tylko ¼ udziału w użytkach rolnych o powierzchni [...]ha (tj. [...]ha), a więc nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2 ha przeliczeniowych. Dodatkowo z uwagi na zawartą umowę dzierżawy nie jest użytkownikiem tego gospodarstwa rolnego i sam nie świadczy w nim pracy. Wyraził również pogląd, że jako jego współwłaściciel może być osobą bezrobotną, bowiem nie pracuje w nim i nie osiąga z niego dochodów. Na poparcie swego stanowiska powołał się na pogląd wyrażony przez Oddział KRUS w C., że ubezpieczeniu rolniczemu może podlegać tylko taka osoba, która rzeczywiście uprawia i użytkuje "ziemię i gospodarstwo". Zaznaczył, iż jego zdaniem, organ odwoławczy naruszył konstytucyjną zasadę równości i dyskryminuje go, jako mieszkańca terenów wiejskich, poprzez nie przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej i prawa do ubezpieczenia społecznego, a w konsekwencji uniemożliwia mu przekwalifikowanie zawodowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kwestię statusu osoby bezrobotnej, uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje obecnie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 2 ust. 1 pkt 2 określa wymogi jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o status osoby bezrobotnej. Definicja takiej osoby, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawarta została między innymi w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d i e tej ustawy i wskazuje, że bezrobotną jest taka osoba, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe (lit. d), bądź też która nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie (lit. e). Takiej osobie, która spełnia wyżej określone warunki, w dniu dokonania rejestracji na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 tej samej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu [...]r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. i wykazał, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...], że po zmarłym ojcu z mocy ustawy nabył spadek w postaci ½ udziału w gospodarstwie rolnym położonym w C. o powierzchni [...]ha tj. [...]ha przeliczeniowego, którego obecnie użytkownikiem jest M. R. (umowa dzierżawy z dnia [...]r. i nakaz płatniczy Wójta Gminy K. z [...]r.). W odwołaniu skarżący zaznaczył, że po śmierci matki (tj. dnia [...] r.) został sam w domu po rodzicach i nie przeprowadzał następnej sprawy spadkowej z uwagi na jej koszty. Według twierdzeń skarżącego, zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, do spadku po matce (½ udziału w gospodarstwie rolnym) mają również prawo jego siostra (D.T.) i brat (L. C.). W zaistniałej sytuacji obowiązkiem obu organów orzekających w sprawie było zbadanie przesłanek negatywnych określonych w powołanym wyżej przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d i e ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem to od ich spełnienia zależy przyznanie skarżącemu statusu bezrobotnego, jak również prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Należy przyjąć, że sam fakt własności (posiadania) czy też współwłasności nieruchomości rolnej nie pozbawia osoby rejestrującej się w urzędzie pracy możliwości uzyskania przez nią statusu osoby bezrobotnej. Uprawnienia takie wyklucza dopiero własność lub posiadanie nieruchomości o określonym obszarze hektarów przeliczeniowych. Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że współwłasność w częściach ułamkowych jest taką własnością, przy której "prawo własności" (prawo a nie rzecz) podzielone jest pomiędzy współwłaścicieli w formie udziałów. Zatem zakres udziałów, które przysługują każdemu ze współwłaścicieli z uwagi na rzecz wspólną, określa tylko udział współwłaściciela. To właśnie ten udział jest miernikiem uprawnień, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności. Przypisanie współwłaścicielowi całej powierzchni nieruchomości rolnej stawiałoby współwłaściciela w znacznie gorszej sytuacji niż właściciela. W uzasadnieniach rozstrzygnięć obu instancji nie poczyniono żadnych rozważań w zakresie ustalenia faktycznego udziału skarżącego w gospodarstwie rolnym, którym dysponuje po śmierci rodziców. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii umowy dzierżawy wynika, że obejmuje ona całość nieruchomości rolnej. W tej sytuacji brak ustaleń co do wielkości udziału w tej nieruchomości skarżącego nie może usprawiedliwiać podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, skarżący jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego nie będzie mógł uzyskać statusu bezrobotnego dopiero wówczas, gdy jego udział we współwłasności będzie przewyższał powierzchnię przewidzianą przez ustawodawcę dla właściciela, czyli 2 ha przeliczeniowe. W przypadku, gdy takie ustalenia nie są dokonane, to nie można rozstrzygać o statusie osoby bezrobotnej. Rozważenia wymaga też kwestia, czy skarżący na dzień rejestracji tj. [...]r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczyć trzeba, że to ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera regulację praw osób bezrobotnych i w nie jest możliwe wywodzenie jakichkolwiek uprawnień wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest normą prawną wyrażoną w treści wskazanych wyżej przepisów prawa, które odzwierciedlają wolę ustawodawcy i nie może, przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia, brać pod uwagę innych okoliczności sprawy, w tym również pokrzywdzenia skarżącego, jak i zgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że akta administracyjne nie zawierają żadnej adnotacji o fakcie poinformowania skarżącego o ciążących na nim uprawnieniach i obowiązkach w zakresie wykazania twierdzeń zawartych w odwołaniu, jak i później w skardze. Nadto, z urzędu nie zostały sprawdzone zarzuty odwołania, bowiem organ odwoławczy nie poczynił we wskazanym przez skarżącego kierunku żadnych ustaleń jedynie nie zgodził się z jego twierdzeniami. Tym samym nie wyjaśnił w należyty sposób rozpatrywanej sprawy, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji brak było stosownych rozważań w tym zakresie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Zdaniem Sądu, w celu ustalenia sytuacji skarżącego organy administracji obowiązane były dopuścić jako dowód wszystko to, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 1510/00). Oznacza to, że podniesione w odwołaniu i w skardze okoliczności nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Pogląd ten podziela Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt I PKN 413/00 stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do określonego świadczenia (OSNIPUSi SP z 2003 r., nr 6, poz. 150). Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie również organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zacytowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d i e ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym naruszył przepis art. 7 K.p.a. nakazujący przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Dodatkowo skarżący, w tym przypadku winien być odpowiednio pouczony o przysługującym mu prawach i możliwościach udowodnienia swoich twierdzeń. Konkludując, w przedmiotowej sprawie także organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego przeanalizowania rozpoznawanej sprawy, a nie podejmując w tym zakresie żadnych działań doprowadził do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 8 i art. 75 K.p.a., a w szczególności całkowicie bezzasadne zaniechał przeprowadzenia dowodów na okoliczność twierdzeń skarżącego, a tym samym nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżący nie posiada statusu osoby bezrobotnej, bowiem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe, a współwłasność oraz wydzierżawienie nieruchomości nie pozbawiają go tytułu własności do ¼ gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha, stanowiącego [...]ha przeliczeniowego, podczas gdy kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona. Powyższe okoliczności dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d i e w związku z art. 71 i art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i prawa procesowego, czyli omówionych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego, w celu wyjaśnienia rzeczywistego jego udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego i to z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej), jak i decyzji organu pierwszej instancji nie ustalono sposobu ich wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 ustawy p.p.s.a.