IV SA/Gl 308/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie NSA Adam Mikusiński, NSA Szczepan Prax (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w C., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy z dnia 24 lipca 1990 r. o Służbie Celnej (j.t. Dz. U. Nr 72 z 1999 r., poz. 802 ze zm.), zwolnił R.D. ze służby z dniem [...]r. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że przeciwko wymienionemu funkcjonariuszowi został skierowany akt oskarżenia o czyny z art. [...] kk, przy zastosowaniu art. [...] kk, art. [...] kks. W piśmie z dnia [...]r. R.D. wniósł o sprostowanie świadectwa pracy, które otrzymał [...]r. i wskazał, że nie otrzymał decyzji o zwolnieniu ze służby. Twierdzenie to powtórzył w piśmie z [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K. przywrócił R.D. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...]r. funkcjonariusz złożył taki wniosek, w którym zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i art. 10 § 1 kpa, w zw. z art. 81 § 2 ustawy o Służbie Celnej, naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa oraz art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji, w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust. 1 pkt 8 a i art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Organ administracyjny powołał się na art. 25 ust. 1 pkt 8 a tej ustawy, nakazujący zwolnienie funkcjonariusza ze służby w wypadku wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o [...]. Organ ten nie ma przy tym kompetencji do oceny zgodności owego przepisu z Konstytucją. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych organ wywiódł, że z mocy art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z kolei wykonalność decyzji wynika z art. 81 ust. 1 a cyt. ustawy i nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania. Organ podkreślił też, że zapewniono stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu i możliwość zapoznania się z treścią zebranego materiału. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący postawił następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej (zwanej dalej ustawą), 2) naruszenia art. 61 § 4 kpa, w zw. art. 81 § 2 ustawy oraz art. 10 § 1 kpa, w zw. z art. 81 § 2 ustawy, 3) naruszenia art. 7 Konstytucji, w zw. z art. 6 kpa poprzez nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, 4) naruszenia art. 2 pkt 3 ustawy poprzez zwolnienie ze służby mimo braku prawomocnego wyroku skazującego, 5) naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji tj. zasady domniemania niewinności oraz art. 2 Konstytucji, tj. zasady ochrony praw nabytych, 6) naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy do zdarzeń zaszłych przed dniem wejścia w życie tego ostatniego przepisu, tj. naruszenia zasady lex retro nom agit. Odpowiadając na skargę organ administracyjny postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 2 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że został on wydany z naruszeniem prawa skutkującym jego uchylenie, aczkolwiek w znacznej mierze argumenty skargi należało uznać za bezzasadne. Ranga zarzutu niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy z dnia 24 lipca 1990 r. o Służbie Celnej (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1641) wprowadzanego poprzez przepis art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), uzasadnia potrzebę rozważenia tego zarzutu w pierwszej kolejności. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w dniu 19 października 2004 r. zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające, iż art. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (sygn. K1/040 TK – A 2004/9/93). Jest zatem oczywiste, iż rozpatrywany zarzut skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał uznać za nietrafny. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej w sytuacji, gdy podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis zawarty w art. 25 ust. 1 pkt 8 a cyt. ustawy. Nadto trzeba zauważyć, że w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał na charakter służby celnej i stojące przed nią zadanie wymagające od osób pełniących tę służbę posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie celnej polityki państwa (sygn. SK 19/03). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2004 r.: "troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represyjności" (sygn. K1/04 OTK – A 2004/9/93). Kolejny zarzut skarżącego zmierzający do wykazania rażącego naruszenia prawa dotyczył w istocie rozstrzygnięcia zagadnienia intertemporalnego związanego, zdaniem skarżącego z zastosowaniem przez organ celny, do wszczętego przed datą wejścia w życie znowelizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej, postępowania, przepisów nowych, mimo wyraźnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy kodeks celny oraz ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych i nie zakończonych ostatecznie. W związku z tym należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. przypomniał, że zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji powstałych przed wejściem tych norm w życie (sygn. K 24/97, OTK 1998 poz. 6). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy też stanów rzeczy danego rodzaju – zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa – jest rozwiązaniem bardzo prostym, a jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowego prawa wszyscy uwikłani w sytuacje prawne i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm. Stanowisko takie znalazło wyraz m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r. (sygn. K 9/92- OTK 1993, cz. I. poz. 6) oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. (sygn. FPK 11/97, publ. ONSA 1998/1 poz. 10). Bez wątpienia zdarzenie jakim było wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia miało miejsce przed wejściem w życie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej. Był to jednak stan rzeczy, który trwał nadal, już w czasie obowiązywania znowelizowanego art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zastosowanie zatem nowej regulacji prawnej nie łączyło się z przekroczeniem zakazu retroakcji – sensu stricte. Należy też zwrócić uwagę, iż zastosowanie w stosunku do skarżącego znowalizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej nie pozbawiło go praw nabytych, ani też nie godziło w bezpieczeństwo prawne zakłócające zasadę praworządności i zaufania obywateli do państwa. Wręcz przeciwnie, trudne do pogodzenia z zasadą równego traktowania obywateli wynikającą z treści art. 32 Konstytucji RP, byłoby uznanie, iż funkcjonariusze służb celnych, co do których wniesiony został akt oskarżenia o popełnienie umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego przed dniem 11 sierpnia 2003 r., a sprawa karna nie została do tego dnia zakończona, mogą być traktowani w sposób łagodniejszy niż funkcjonariusze, którzy zostali oskarżeni po dniu wejścia w życie znowalizowanego art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej. Należy nadto zauważyć, że z brzmienia art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej ustawę o Służbie Celnej nie wynika, by wolą ustawodawcy było ograniczenie zastosowania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8 a tylko wobec tych osób, przeciwko którym wniesiony został akt oskarżenia po dacie wejścia w życie ustawy. Podobne stanowisko, odnośnie co prawda innej przesłanki występującej w treści art. 25 ust. 1 analizowanej ustawy, a to skazania prawomocnym wyrokiem Sądu za [...], zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2002 r., stwierdzając, iż czas w jakim doszło do skazania nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego, a przepisy ustawy nie wiążą możliwości zastosowania jej art. 25 ust. 1 pkt 3 z datą powzięcia przez organ administracji informacji o skazaniu (sygn. II SA 4012/01; Lex w 83724). Reasumując, zdaniem Sądu, fakt wniesienia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu aktu oskarżenia o [...], jest zdarzeniem, które w świetle wymagań postawionych przez ustawodawcę osobom, które chcą pełnić służbę celną, w szczególności w świetle art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz celny musi posiadać nieposzlakowaną opinię, pociąga za sobą obowiązek zwolnienia go ze służby. W pojęciu natomiast "wniesienie aktu oskarżenia" mieszczą się również zdarzenia, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie pkt 8 a, art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli do dnia jej wejścia w życie sprawa karna tocząca się wskutek wniesienia tego aktu oskarżenia nie została prawomocnie zakończona. Co do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego to stwierdzić należy, że częściowo są one zasadne, a ich naruszenie w ocenie Sądu miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, przy tym w szczególności na rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia daty zwolnienia skarżącego ze służby. Otóż wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie celnej mają zastosowanie nie tylko do postępowania odwoławczego. Odesłanie w art. 81 ust. 2 cyt. ustawy do przepisów KPA dotyczy całego postępowania, o jakim mowa w art. 81 ust. 1 tej ustawy, a nie tylko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z literalnej treści tego przepisu, w którym jest mowa o "postępowaniu", a nie jedynie fragmencie tego postępowania w zakresie dotyczącym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. II SA 2235/03, LEX 150877). Oznacza to, że skarżący trafnie zarzuca, iż w postępowaniu winny mieć zastosowanie regulacje zawarte w art. 61 § 4 i 10 § 1 kpa. Z akt administracyjnych nie wynika kiedy zostało wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie. Aczkolwiek w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w K. zachował tryb przewidziany w art. 10 § 1 kpa zapewniając tym samym czynny udział skarżącemu w toczącym się postępowaniu to jednak ponownie rozpoznając sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności czym naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Istota odwołania się do drugiej instancji (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ) i powtórne orzekanie w tej samej sprawie przez organ odwoławczy m.in. ma na celu korektę i poprawienie decyzji pierwszej instancji, jeśli jest wadliwa co do rozstrzygnięcia lub uzasadnienia (por. wyrok NSA z dn. 20.06.2001 r, sygn. IV SA 885/99, LEX 54122). W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucał m.in., iż nie została mu doręczona decyzja o zwolnieniu. W decyzji z dnia [...]r. określono, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby następuje z dniem [...]r. Nie wynika z ustaleń organu odwoławczego czy skutecznie doręczono skarżącemu decyzję o zwolnieniu ze służby. Wątpliwości te są tym większe że skarżącemu przywrócony został termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy m.in. z przyczyn leżących po stronie organu. Skarżący zarzucał też, że jeszcze we [...]r. otrzymał uposażenie. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby m.in. w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego (pkt 8 a tego przepisu). Przepis ten nakłada na organ celny właściwy do wydania decyzji obowiązek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, w stosunku do którego został wniesiony akt oskarżenia o czyn określony w pkt 8 a ust. 1 art. 25 omawianej ustawy. Należy zauważyć, że żaden przepis ustawy o Służbie Celnej nie reguluje kwestii dotyczącej daty zwolnienia ze służby funkcjonariusza w przypadku określonym w art. 25 ust. 1 pkt 8 a tej ustawy. Omawiana ustawa reguluje ten problem jedynie w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku wskazanym w art. 25 ust. 1 pkt 10 (vide : art. 25 ust. 2 ustawy ). Nadto w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy określono sytuacje w jakich wypadkach zawiadomienie o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszowi celnemu doręcza się z określonym w tym przepisie wyprzedzeniem. Skoro żaden przepis prawa nie reguluje zagadnienia dotyczącego daty zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego w przypadku zwolnienia na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej, tym samym organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie winny kierować się celami danych unormowań prawnych oraz ogólnymi zasadami obowiązującymi w prawie. Patrząc przez pryzmat celów danych unormowań prawnych należy stwierdzić, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 8 a cyt. ustawy winno odbyć się niezwłocznie, jednakże realizacja tego celu nie może odbyć się kosztem naruszenia zasad obowiązujących w procesie, a tym bardziej obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję administracyjną jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój właściwy byt prawny od momentu doręczenia lub ogłoszenia jej stronie postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczenia pism organu uregulowanych w art. 39 – 49 kpa i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien był zatem ustosunkować się do zarzutów skarżącego mając przy tym na uwadze, aby rozstrzygnięcie w tej części nie naruszało przepisów prawa w zakresie związania organu decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, jak również nie było sprzeczne z celami wprowadzonego unormowania prawnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa i art. 108 kpa to wskazać należy, iż ostatnio przywołany przepis nie miał w sprawie zastosowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy wykonalność nieostatecznej decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wynika z art. 81 ust. 1 a ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że decyzja podlega wykonalności z mocy prawa (vide : art. 130 § 3 pkt 2 kpa ), przy zachowaniu reguł wynikających z art. 110 kpa. Przedstawione powyżej uchybienia zasad postępowania administracyjnego wskazują, że w zakreślonym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. SW