IV SA/Gl 308/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D.G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4 pkt 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach ( Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ) zobowiązał w terminie natychmiastowym G.B. właścicielkę i zarządcę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w B. – Ł. do przywrócenia możliwości korzystania z wody wodociągowej przeznaczonej do spożycia i celów gospodarczych oraz możliwości odprowadzania ścieków z poszczególnych mieszkań w/w budynków; udrożnienia w w/w budynkach instalacji kanalizacyjnej; uporządkowania klatek schodowych w w/w budynkach – brudnych oraz zanieczyszczonych odpadami komunalnymi; uporządkowania i wydezynfekowania pomieszczeń piwnicznych, a w szczególności pomieszczenia piwnicznego w budynku nr [...], w którym stwierdzono zastoinę ściekową. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że przeprowadzona kontrola sanitarna dwóch budynków mieszkalnych usytuowanych przy ul. [...] w dniu [...]r. wykazała brak wody wodociągowej w mieszkaniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w obu budynkach stwierdzono zabrudzone, zanieczyszczone odpadami komunalnymi klatki schodowe, a w pomieszczeniu piwnicznym budynku nr [...] zauważono zastoinę ściekową, nadto w obu budynkach wstrzymano możliwość odpływu ścieków z poszczególnych mieszkań poprzez mechaniczne zatkanie instalacji kanalizacyjnej pianką montażową. Stan ten jest niezgodny z przepisami higieniczno – sanitarnymi i stwarza realne zagrożenie przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G.B., która wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wniosła o umorzenie postępowania. W odwołaniu tym podniosła, że organ pierwszej instancji swoje ustalenia i rozstrzygnięcie podjął w oparciu o wyniki kontroli z dnia [...]r., jednakże strona nie miała możliwości zapoznania się z nimi jak również ustosunkować się do nich. Podniosła, że jako właścicielka i zarządczyni obu tych budynków w dniu [...]r. rozpoczęła prace remontowe w nich, ponieważ lokatorzy zgłaszali niezbędność wymiany instalacji kanalizacyjnej, jak również niezbędność jego przeprowadzenia zgłosiło Przedsiębiorstwo A dostarczające wodę i ciepło. Przewidywany okres wykonania remontu to około miesiąca, jednakże najemcy szeregu lokali uniemożliwili przeprowadzenie prac remontowych nie wyrażając zgody na wejście do mieszkań. Odwołująca zaznaczyła, że przywrócenie wody i porządku w klatkach będzie możliwe po zakończeniu wymiany instalacji, a do tego niezbędna jest zgoda lokatorów. Zaznaczyła także, że na okres remontu została zapewniona możliwość korzystania z ubikacji a także z ujęcia wody poza lokalami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił treść obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i nadał mu następujące brzmienie "doprowadzić do odpowiednich warunków sanitarno-higienicznych pomieszczenie, w których znajduje się wyznaczony zastępczy punkt poboru wody z wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi w terminie do dnia [...]r.". W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym czynności związane z przeprowadzeniem kontroli przedmiotowych budynków. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie nałożono na G.B. wymienione w osnowie decyzji organu pierwszej instancji obowiązki, ponieważ ciążą one na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 61 ustawy Prawo budowlane to na właścicielu i zarządcy nieruchomości ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymanie go w należytym stanie między innymi w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych. Organ odwoławczy wskazał, że w pkt 1 osnowy decyzji organu pierwszej instancji zobowiązał stronę do przywrócenia możliwości korzystania z wody wodociągowej przeznaczonej do spożycia i celów gospodarczych oraz możliwości odprowadzania ścieków z poszczególnych mieszkań w/w budynków i przywołał postanowienia art. 13 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. W rozpatrywanej sprawie w trakcie przeprowadzanych kontroli nie stwierdzono wykrycia choroby zakaźnej oraz nie istniała potrzeba zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych, z tego też powodu wyżej wymieniona ustawa nie powinna być zastosowana. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a zwłaszcza udostępnienia przez właściciela budynków zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Z tego też powodu w oparciu o treść art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzono postępowanie uzupełniające. Z ustaleń tego postępowania wynika, że właścicielka udostępniła dla lokatorów przedmiotowych budynków zastępczy punkt poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przeprowadzone badania nie stwierdziły występowania w niej zanieczyszczeń, jednakże punkt ten znajduje się w nieoświetlonym pomieszczeniu piwnicznym utrzymanym w bardzo złym stanie sanitarnym. Dojście do tego punktu jest utrudnione, ponieważ w korytarzu widoczne są zastoiny ściekowe, wyraźnie wyczuwalny jest nieprzyjemny zapach oraz zgromadzone są duże ilości odpadów komunalnych. Z tego też powodu zaistniała konieczność zmiany treści obowiązku zamieszczonego w pkt 1 decyzji, natomiast pozostałe obowiązki nałożone na stronę pozostają w brzmieniu określonym w decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organ ten zaznaczył, że z uwagi na charakter sprawy i kierując się treścią art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odstąpiono od zasady określonej w § 1 tego przepisu, gwarantującej czynny udział strony w postępowaniu. Dodatkowo organ ten wskazał, że nie jest właściwy do rozstrzygania sporów między mieszkańcami a właścicielem budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wniosła G.B. W skardze tej podniosła, że wydano ją z naruszeniem art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie praw strony nastąpiło poprzez zawiadomienie o dokonanej wizji po terminie dokonania tej czynności i poprzez wyznaczenie dwudniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone było przez organ drugiej instancji przez okres dwóch miesięcy; poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia przyczyn wycieku nieczystości w piwnicy, a zwłaszcza pominięcie faktu, że wyciek nastąpił na skutek korzystania przez mieszkańców lokali mieszkalnych z uszkodzonej instalacji kanalizacyjnej, której nie pozwolili właściciele wymienić; jak również na braku wskazania na czym polegały zaniedbania właścicielki lokali naruszające zasady określone w art. 61 oraz art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, jeżeli przeprowadzenie remontu instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej zostało uniemożliwione przez lokatorów oraz na braku wskazań na czym polegało zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców budynku, skoro brak było zagrożenia szerzenia się choroby zakaźnej, uzasadniające nakazanie przywrócenia drożności instalacji kanalizacyjnej oraz uporządkowania pomieszczenia piwnicznego, które w trakcie postępowania było ponownie zanieczyszczone, ponieważ lokatorzy nie respektowali zakazu użytkowania tej instalacji do czasu wymiany rur. W motywach skargi podniosła, że uniemożliwiono jej czynny udział w prowadzonym postępowaniu, a ponadto wyznaczono jej jedynie dwudniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy w sytuacji, gdy ona mieszka około [...] km od K. Podniosła także, że nie oczekiwała od organu odwoławczego rozstrzygania występującego między nią a lokatorami zajmującymi przedmiotowe budynki sporu, lecz oczekiwała rzetelnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia obiektywnej decyzji. Zaznaczyła także, że z uwagi na agresywną postawę lokatorów, punkt poboru wody znajduje się na zewnątrz budynku w wyznaczonym do tego miejscu. Podniosła także, że jest zainteresowana przeprowadzeniem do końca rozpoczęty remont instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej, jednakże wymagana jest w tym zakresie zgoda lokatorów, którzy udostępnią zajmowane lokale i jego przeprowadzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...]r. strona skarżąca wystąpiła o przesunięcie terminu rozprawy, jak również dołączyła do akt sprawy nowe dokumenty, które jej zdaniem uzasadniają uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Uczestnik postępowania U.W. pismem procesowym z dnia [...]r. wystąpiła do Sądu o oddalenie skargi, gdyż jej zdaniem zarzuty formułowane w niej nie znajdują umocowania w stanie faktycznym, jak również postulowała jak najszybsze umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a po myśli art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd, stosownie do postanowień art. 134 cytowanej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie należy zaznaczyć, że stosownie do postanowień art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność, jeżeli decyzja organu administracji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie tego prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak również prawa procesowego. Stosownie do postanowień art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyższego stopnia podejmuje jedno z następujących rozstrzygnięć : utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Wymieniony w powyższym przepisie katalog rozstrzygnięć posiada charakter zamknięty i organ wyższego stopnia zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia z jego uwzględnieniem. Wszelkie odstępstwa od tego katalogu będą wyczerpywały znamiona rażącego naruszenia prawa i stanowiły przesłankę stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z przedstawioną powyżej sytuacją, otóż mocą zaskarżonej decyzji organ wyższego stopnia zmienił treść obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji i nadał mu nowe brzmienie. Jednocześnie organ ten w końcowej części uzasadnienia zamieścił sformułowanie, że pozostałe obowiązki nałożone na skarżącą pozostają w brzmieniu określonym w decyzji organu pierwszej instancji. Taka treść osnowy zaskarżonej decyzji, jak również jej uzasadnienie wskazują na to, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że wskazany przepis nie przewiduje w zamieszczonym w nim katalogu rozstrzygnięć zmiany decyzji organu pierwszej instancji, albowiem w art. 138 § 1 pkt 2 wyżej wymienione Kodeksu stanowi się, że organ wyższego stopnia uchyla zaskarżoną decyzję w części lub w całości i orzeka o istocie sprawy, albo uchylając zaskarżoną decyzję w całości umarza postępowanie. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy organ administracji zamieszczając w osnowie swojego rozstrzygnięcia zmiana nie miał na myśli uchylenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ, analiza systemowa postanowień Kodeksu pozwala uznać, że akt ten rozróżnia uchylenie i zmianę decyzji. Przykładem tego typu regulacji są postanowienia zamieszczone w art. 154 i 155 tego Kodeksu, w których to stanowi się, że zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w każdym czasie. A zatem akt ten w sposób jednoznaczny rozróżnia te dwa rodzaje rozstrzygnięć i nadaje im odmienny charakter. Nadto należy dostrzec i taką okoliczność, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyższego stopnia uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części lub całości rozstrzyga co do istoty sprawy albo umarza postępowanie. W rozpatrywanej sprawie organ wyższego stopnia ograniczył się jedynie do zmiany decyzji organu pierwszej instancji w części i nie orzekł co do bytu prawnego pozostałej części rozpatrywanej decyzji. Zamieszczenie w końcowej części uzasadnienia sformułowania mówiącego o tym, że pozostają one w mocy nie wypełnia wymogów wynikających z treści wskazanego powyżej przepisu. Zatem i w tym zakresie organ wyższego stopnia dopuścił się uchybienia, które wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 i okoliczność ta wyczerpuje znamiona stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu, a po myśli art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpana została przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przedstawione powyżej rozważania zwalniają Sąd od merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji, ponieważ dostrzeżone uchybienie uniemożliwia już prawidłową ocenę pozostałych jej elementów, jednakże na marginesie należy zwrócić uwagę na fakt, że z dostarczonego do tutejszego Sądu protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. wynika, że nałożone mocą zaskarżonej decyzji na stronę skarżącą obowiązki zostały przez nią wykonane. Nadto w rozpatrywanej sprawie obok organów inspekcji sanitarnej wypowiedzieć winny się organy nadzoru budowlanego, ponieważ kluczowym elementem tego postępowania była kwestia przeprowadzanego remontu instalacji wodno – kanalizacyjnej prowadzonego na podstawie zgłoszenia do uprawnionego organu. Jednakże z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby postępowanie administracyjne było prowadzone w tym kierunku. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy przed organ odwoławczy, który to winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia okoliczności, które pojawiły się po wydaniu zaskarżonej decyzji i do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, uwzględniającego treść art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżąca nie wystąpiła do zamknięcia rozprawy z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. su.