IV SA/Gl 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania M.R. (dalej: "strona") od decyzji wydanej przez Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. z dnia [...] r., nr [...], zmieniającej własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od miesiąca września 2007 r. z kwoty 444,- zł. na kwotę 374,69 zł, stwierdziło jego niedopuszczalność. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, iż Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. zmienił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od września 2007 r. z kwoty 444, -zł. na kwotę 374,69 zł. Strona złożyła odwołanie od wszystkich decyzji, dotyczących zasiłku stałego, wydanych w okresie do miesiąca stycznia 2003 r. do kwietnia 2010 r. i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tych decyzji. Wskazała, że jest osobą niepełnosprawną, a MOPS w Z. od 2003 r. do miesiąca kwietnia 2010 r. wliczał co miesiąc do jej zasiłku stałego potrącenia na alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaznaczyło, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei, zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może bowiem wynikać z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych, gdyż strona od zaskarżonej decyzji wniosła już wcześniej odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Nie jest natomiast dopuszczalne powtórne złożenie odwołania od tej samej decyzji. W konsekwencji powyższego wniesione przez stronę powtórne odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., uznać należy za niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przywołane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. wniosła strona wyrażając niezadowolenie z podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia oraz dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaakcentował przy tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych. Powtórzył, że strona od zaskarżonej decyzji wniosła już wcześniej odwołanie, dlatego w jego ocenie nie jest dopuszczalne powtórne złożenie odwołania od tej samej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt FSK 2326/04, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności rozstrzygnięcia oraz nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczową kwestią jest ocena, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że wydanie kolejnych decyzji w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej w ramach kontroli instancyjnej uruchomionej wskutek wniesionego już uprzednio odwołania stanowiłoby naruszenie art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. Skład orzekający akceptuje stanowisko organu odwoławczego, że rozpoznanie odwołania w poddanej sądowej kontroli sprawie było niedopuszczalne, a to obligowało do zastosowania art. 134 k.p.a. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Nadto, co wymaga podkreślenia, postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a w dalszej czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu, spełnieniem wymogów, co do jego poprawności formalnej, czy jest w ogóle dopuszczalne, co warunkuje prawną jego skuteczność. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe, to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/GI 209/08, CBOS). W rozpatrywanej sprawie nie występuje przedmiot orzekania, bowiem sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] r. Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej MOPR w Z., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., zmieniająca decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od września 2007 r. z kwoty 444,- zł. na kwotę 374,69 zł., została utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] na skutek złożenia i rozpatrzenia odwołania strony z dnia [...] r. Należy przychylić się zatem do stanowiska organu odwoławczego, że rozpoznanie odwołania w badanej sprawie naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 134 k.p.a., ale także stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mocą tego przepisu stwierdza się nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem korzysta ona z przymiotu trwałości decyzji i jej zmiana w trybie zwyczajnym jest niedopuszczalna. Zasadnie więc badając pod względem formalnym wniesione odwołanie organ odwoławczy uznał jego niedopuszczalność, na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł , jak w sentencji.