IV SA/Gl 311/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z ze zm.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił Z. K. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ przywołał art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że niewielka ilość środków finansowych, jakimi dysponuje oraz ciągły wzrost liczby osób potrzebujących, a nie posiadających żadnych źródeł wsparcia, zmusza Ośrodek Pomocy Rodzinie do ograniczania udzielanych świadczeń. W uzasadnieniu podano również, że udzielana stronie pomoc z Ośrodka – zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie – powinna zaspokoić jej podstawowe potrzeby życiowe, a wśród nich wyżywienie. Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Organowi zarzucił obrazę przepisów ustawy o pomocy społecznej, a samo rozstrzygnięcie uznał za krzywdzące dla niego. W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżone orzeczenie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (wynoszącego 316 zł na osobę), przy jednoczesnym spełnieniu co najmniej jednej przesłanki wskazanej w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło, że strona jako osoba niepełnosprawna, utrzymująca się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł, posiada uprawnienia do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Organ wskazał na art. 38 ustawy, przewidujący możliwość udzielenia zasiłku okresowego, oraz art. 39 ust. 1, który stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Organ odwoławczy zaakcentował konieczność uprzedniego zbadania i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawcy, a także jego rzeczywistych potrzeb zanim podejmie się decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłków z pomocy społecznej. Jednocześnie stwierdził, że w jego przekonaniu organ I instancji takich ustaleń nie poczynił, a ograniczył się tylko do uwzględnienia w postępowaniu danych podanych przez wnioskującego w trakcie wywiadu środowiskowego. Kolegium podniosło, że organ orzekający w I instancji przyjął, iż strona prowadzi z matką oddzielne gospodarstwo domowe, tymczasem akta sprawy wskazują na to, że Z. K. zamieszkuje wraz ze swoją matką i nie ponosi żadnych związanych z tym kosztów. Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie przedstawił żadnych przesłanek, na podstawie których przyjął fakt prowadzenia przez stronę oddzielnego gospodarstwa domowego, a brak jest jednoznacznych dowodów przemawiających za tą tezą. Kolegium zauważyło nadto, że w aktach sprawy nie ma szczegółowej analizy budżetu strony, na podstawie której można by wnioskować o skali potrzeb, których wnioskujący nie jest w stanie zaspokoić z własnych środków finansowych. Zwracając uwagę na konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało na potrzebę rozważenia przez organ I instancji możliwości udzielenia pomocy społecznej pod kątem środków finansowych, jakimi dysponuje on w nowym roku budżetowym. Wobec brzemienia art. 138 § 2 k.p.a. i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. Z. K. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że nie przyznało mu wnioskowanego świadczenia. Stwierdził, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, a wobec wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji metod ustalania stanu faktycznego wyraził zdecydowany sprzeciw. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, a działania urzędników określił jako sprzeczne z prawem. Domagał się przy tym podjęcia zdecydowanych kroków, które umożliwiłyby przyznanie mu pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia [...] r. Zwróciło uwagę na to, że uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło na skutek naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Kolegium podniosło, że z racji tego uchybienia nie mogło dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi zaś na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części celowym było postąpienie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. i uchylając zaskarżoną decyzję przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia tej przesłanki. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wtedy, gdy organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (zob. wyrok NSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 814/99 z dnia 26 lipca 2001 r., System Informacji Prawnej "LEX" nr 76088). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podkreślał, że miał poważne wątpliwości co do stanu faktycznego. Stanowisko Kolegium w tej kwestii Sąd uznał za uzasadnione, gdyż w istocie wymienione przez ten organ braki postępowania dowodowego nie mogły umknąć jego uwadze w toku kontroli instancyjnej. W związku z powyższym rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji organ ten nie mógł odnieść się do meritum sprawy. Z racji tego, że przyznanie pomocy społecznej jest w wielkim stopniu uzależnione od ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej wnioskującego, pobieżnie przeprowadzone postępowanie dowodowe musiało być uznane za poważne uchybienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umotywował swoje stanowisko właśnie tym, iż w postępowaniu przed organem I instancji uchybienie to miało miejsce. Uwzględniając dyrektywę zawartą w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyraziło też swój pogląd w zakresie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ I instancji co prawda przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej Z. K. i zgromadzone w ten sposób dowody ocenił. Organ odwoławczy uznał jednak postępowanie dowodowe za niewystarczające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ograniczyło się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz podało również, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uznało za niewystarczające, i wskazało, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że dowody powinien prowadzić w takiej sytuacji organ odwoławczy tylko wtedy, gdy zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 856/00, System Informacji Prawnej "LEX" nr 50108). Godzi się zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organ orzekający wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazał, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Ustalenie sytuacji majątkowej i osobistej Z. K., co już wyżej zaakcentowano, stanowiło podstawę dowodową całego postępowania w przedmiocie przyznania wnioskowanych zasiłków. Braki w tym zakresie stanowiły podstawę do przyjęcia, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w znacznej części. To natomiast przemawia za tym, że art. 136 k.p.a. dopuszczający możliwość wydania decyzji reformacyjnej nie mógł znaleźć w przedmiotowym przypadku zastosowania. Przedstawiony powyżej stan faktyczny w sprawie nie daje podstaw do uznania, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się także wypełnienia przesłanki uzasadniającej uwzględnienie skargi, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie rozważań zaznaczyć trzeba, iż rozstrzygnięcie niniejsze nie stanowi negatywnego ustosunkowania się do wniosku Z. K. o przyznanie zasiłku celowego. Ocena tego wniosku należy bowiem do organów administracji, które w toku prawidłowo prowadzonego postępowania ustalą istnienie lub brak przesłanek do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. ma na celu doprowadzenie do wydania stosownej decyzji w oparciu o materiały uzyskane w wyniku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego. Jeśli zatem Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.