IV SA/Gl 312/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówił Z. K. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że ograniczona ilość środków finansowych, jakimi dysponuje oraz stały wzrost liczby osób potrzebujących, które nie posiadają żadnych źródeł wsparcia, zmusza Ośrodek Pomocy Rodzinie do ograniczania udzielanych świadczeń. W uzasadnieniu wskazano także na fakt pobierania przez wnioskującego pomocy w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie oraz stwierdzono, że pomoc ta powinna zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe strony, z wyżywieniem włącznie. Pismem z dnia [...] r. Z. K. odwołał się od powyższej decyzji. Rozstrzygnięcie to uznał za krzywdzące dla niego, a organowi zarzucił naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Na skutek rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżone orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (wynoszącego 316 zł na osobę), przy jednoczesnym spełnieniu co najmniej jednej przesłanki wskazanej w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że strona jako osoba niepełnosprawna, utrzymująca się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł, posiada uprawnienia do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Wskazał również na art. 38 ustawy, dający podstawę do udzielenia zasiłku okresowego, oraz art. 39 ust. 1, umożliwiający przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność uprzedniego zbadania i jednoznacznego ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i osobistej wnioskodawcy, a także jego rzeczywistych potrzeb zanim podejmie się decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłków z pomocy społecznej. Jednocześnie stwierdził, że w jego przekonaniu organ I instancji stosownych ustaleń nie poczynił, a ograniczył się tylko do uwzględnienia w postępowaniu danych podanych przez skarżącego w trakcie wywiadu środowiskowego. Kolegium podniosło, że organ orzekający w I instancji przyjął, iż Z. K. prowadzi z matką oddzielne gospodarstwo domowe, tymczasem akta sprawy wskazują na to, że mieszka on razem z matką i nie ponosi żadnych związanych z tym kosztów. Zdaniem Kolegium Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie przedstawił żadnych przesłanek, na podstawie których przyjął fakt prowadzenia przez stronę oddzielnego gospodarstwa domowego, a jednoznacznych dowodów przemawiających za tą tezą nie zgromadzono. Organ odwoławczy zauważył nadto, że w aktach sprawy nie ma szczegółowej analizy budżetu strony, na podstawie której można by wnioskować o skali potrzeb, których wnioskujący nie jest w stanie zaspokoić z własnych środków finansowych. Zwracając uwagę na konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało na potrzebę rozważenia przez organ I instancji możliwości udzielenia pomocy społecznej pod kątem środków finansowych, jakimi dysponuje on w nowym roku budżetowym. Z uwagi na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. Z. K. wyraził niezadowolenie z powodu odmowy przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Stwierdził, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a wobec wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji metod ustalania stanu faktycznego wyraził stanowczy sprzeciw. Skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, a działania urzędników uznał za niezgodne z prawem. Jednocześnie zażądał podjęcia zdecydowanych kroków, które umożliwiłyby przyznanie mu pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało argumentację zawartą w orzeczeniu z dnia [...] r. Jeszcze raz zwróciło uwagę na to, że uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło na skutek naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Kolegium podniosło, że z racji tego uchybienia nie mogło dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi zaś na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części celowym było postąpienie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. i należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona w oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, by orzeczenie to naruszało wymogi prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie analizy zarzutów skargi stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Ta przesłanka ogranicza zatem dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wtedy, gdy organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (zob. wyrok NSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 814/99 z dnia 26 lipca 2001 r., System Informacji Prawnej "LEX" nr 76088). W badanym przypadku organ odwoławczy podnosił, że miał poważne wątpliwości co do stanu faktycznego. Stanowisko Kolegium w tej kwestii nie budzi sprzeciwu Sądu, gdyż w istocie wymienione przez ten organ braki postępowania dowodowego nie mogły umknąć jego uwadze w toku kontroli instancyjnej. W związku z tym, rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji, organ odwoławczy nie mógł odnieść się do sedna sprawy. Z tego względu, że przyznanie pomocy społecznej jest w wielkim stopniu uzależnione od ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej wnioskującego, pobieżnie przeprowadzone postępowanie dowodowe musiało być uznane za istotne uchybienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy argumentował swoje stanowisko właśnie tym, iż w postępowaniu przed organem I instancji uchybienie to miało miejsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wzięło pod uwagę dyrektywę zawartą w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. i wyraziło swój pogląd w zakresie trybu, w jakim powinno być prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wprawdzie przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej Z. K. i dokonał oceny zgromadzonych w ten sposób dowodów lecz Kolegium uznało postępowanie dowodowe za niewystarczające. Organ odwoławczy nie ograniczył się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, ale podał również, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uznał za niewystarczające, i wskazał, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić dowody w takiej sytuacji tylko wówczas, gdy zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 856/00, System Informacji Prawnej "LEX" nr 50108). Odnotować należy, że w przedmiotowej sprawie organ orzekający wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, odpowiednio argumentując swoje stanowisko, wskazał, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Ustalenie sytuacji majątkowej i osobistej Z. K., co już wyżej zaakcentowano, stanowiło fundamentalny element całego postępowania w przedmiocie przyznania wnioskowanego zasiłku. Uchybienie w tym zakresie stanowiło podstawę do przyjęcia, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w znacznej części. To z kolei przemawia za uznaniem, iż art. 136 k.p.a. dopuszczający możliwość wydania decyzji reformacyjnej nie mógł znaleźć w przedmiotowym przypadku zastosowania. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do uznania, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżone orzeczenie dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się także wypełnienia przesłanki uzasadniającej uwzględnienie skargi, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla porządku zaznaczyć trzeba, iż orzeczenie niniejsze nie stanowi odmownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Z. K. o przyznanie zasiłku celowego. Ocena tego wniosku należy bowiem nie do sądu administracyjnego, ale do organów administracji, które w toku prawidłowo prowadzonego postępowania ustalą istnienie lub brak przesłanek do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ma na celu doprowadzenie do wydania stosownej decyzji w oparciu o wszechstronne dowody. Skoro zatem Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.