IV SA/Gl 313/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje adwokatowi I. D. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 15 i art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732) stwierdzono, iż zaliczka alimentacyjna wypłacona M. P. w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł została nienależnie pobrana i zobowiązano stronę do spłaty pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami Stanowisko swoje oparł organ o informację o uzyskaniu przez stronę wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w okresie pobierania zaliczki alimentacyjnej, a to od [...] do [...], co miało wpływać na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. Strona, zdaniem organu, nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, o którym mowa w treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przekazała informację o uzyskiwaniu dochodu z tytułu zatrudnienie z opóźnieniem, a nie niezwłocznie, jak stanowi przepis. W związku z powyższym uznano świadczenia wypłacone po dacie zaistnienia zmiany w sytuacji dochodowej, jako nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zażądano ich zwrotu. W ustnym odwołaniu wniesionym od opisanej wyżej decyzji M. P. zakwestionowała stanowisko organu podkreślając, iż dostępne jej źródła informacji pozwoliły na przekonanie o należnych jej w podwyższonej wysokości świadczeniach także w sytuacji uzyskiwania wynagrodzenia za pracę. Jej zdaniem nie miała świadomości, iż przekracza kryterium dochodowe, więc nie miała również świadomości, iż zaliczka alimentacyjna pobierana jest przez nią w kwocie nienależnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zwróciło uwagę na fakt, iż odwołująca zapoznała się z warunkami uprawniającymi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej oraz z pouczeniem o zasadach przyznawania zaliczki. Strona poinformowała organ o uzyskiwaniu wynagrodzenia za pracę w [...], mimo, iż podjęła zatrudnienie od [...]. Po uzyskaniu powyższej informacji wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie wysokości zaliczki alimentacyjnej. Postępowanie to zakończone zostało decyzją z dnia [...] NR [...] wydaną na podstawie art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W orzeczeniu tym ustalono, iż w okresie od [...] do [...] M. P. przysługiwała zaliczka alimentacyjna w wysokości [...] zł na każde z jej [...] małoletnich dzieci. Zdaniem Kolegium wydana decyzja uzasadniała wszczęcie postępowania w sprawie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, gdyż od daty zaistnienia zmiany sytuacji rodzinnej ustalonej w trakcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną w podwyższonej wysokości wypłacone zostały świadczenia nienależne. Powołując się na przepis art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej Kolegium uznało, iż osoba która pobrała nienależne świadczenie zobowiązana jest do jego zwrotu. Mając natomiast na względzie przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowany odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, za świadczenie nienależne uważa się świadczenie rodzinne wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca świadczenia, a także świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. P. znane były zasady przyznawania zaliczki alimentacyjnej i była pouczona o braku podstaw do pobierania zaliczki w sytuacji, gdyby dochód od jej rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Doszło zatem do pobrania przez nią świadczeń nienależnych. Zwróciwszy uwagę na niewypełnienie przez organ I instancji obowiązku należytego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości kwoty nienależnie pobranej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało dostrzeżone uchybienie za nieistotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia i przeprowadziło matematyczny wywód uzasadniający wysokość żądanej od stron tytułem nienależnie pobranego świadczenia kwoty [...] zł . W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a w konsekwencji tego domagała się umorzenia ciążącej na niej kwoty z tytułu rzekomego pobrania nienależnego świadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, iż żądanie od niej zwrotu wypłaconych w oparciu o decyzję administracyjną świadczeń stanowi swoistą karę za niejasną i wieloznaczną treść przepisów. Podkreśliła, iż wykonanie zwrotu świadczeń pogorszy zdecydowanie jej niełatwą sytuację materialną. Zaprzeczyła, by pracownicy wypłacający jej zaliczkę alimentacyjną przekazali jej jednoznaczne informacje, co do kryteriów dochodowych wymaganych dla świadczenia w podwyższonym wymiarze, a przepis regulujący tę kwestię był interpretowany w środkach masowego przekazu na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oświadczając, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej. Skarżąca miała bowiem obowiązek niezwłocznego poinformowania organu I instancji o każdej zmianie sytuacji dochodowej mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń. Do organu natomiast należała ocena czy zmiana taka rzeczywiście skutkować będzie koniecznością zmiany decyzji. Brak niezwłocznego działania ze strony skarżącej organ potraktował jako przyczynę powstania świadczeń nienależnie pobranych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a ) Przystępując zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na dwie podstawowe zasady procedury administracyjnej, wywodzące się wprost z art. 2 Konstytucji RP, nakazujące organom administracji publicznej w swoim działaniu opierać się na obowiązującym prawie, a w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślenia wymaga, iż z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, że zawarta w tej normie zasada dotyczy nie tylko sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Natomiast działanie na podstawie prawa, o czym mowa w art. 6 k.p.a to nie tylko obowiązek powołania się na właściwe przepisy obowiązującego prawa ale także prawidłowe ustalenie ich znaczenia. Bez wątpienia przeto za naruszenie obu przywołanych zasad procedury administracyjnej uznane być musi stosowanie normom prawnych w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, nie znajdujące oparcia w dopuszczalnych metodach interpretacyjnych i wykraczające poza załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i obywateli. Stwierdzić trzeba, iż w tekście ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732). brak jest definicji legalnej terminu "nienależnie pobrane świadczenie" . Pojęcie to ma jednak zdefiniowane znaczenie w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity z póżn. zm. Dz.U. z 2006 Nr 139 poz.992), do której , w przypadkach braku regulacji własnej, odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników.... Jako "nienależnie pobrane świadczenie" ustawodawca nakazał traktować - świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, czy wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania , a także świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia oraz świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Tym samym zauważa się, że legislator stworzył w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję legalną pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie", a zgodnie z prawidłowymi regułami stosowania prawa, definicja ta powinna zostać należycie rozważona przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, bowiem wyłącznie takie świadczenia, które spełniają pełne warunki definicji legalnej, będą podlegały zwrotowi. Powszechnie przyjmuje się bowiem pogląd, iż jeśli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną. Tak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70. Natomiast w przypadku istnienia definicji legalnej , sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. ( M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205) . Wobec powyższego jakiekolwiek inne zdarzenia, nie odpowiadające ściśle przesłankom, o których mowa w cyt. normie prawnej nie stanowią nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji wyżej przedstawionych wywodów, również w rozumieniu ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i nie będą podlegały zwrotowi na mocy art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W odróżnieniu od instytucji "nienależnie pobranego świadczenia" odróżnić należy natomiast świadczenie nie należące się stronie z najrozmaitszych innych przyczyn nieobjętych katalogiem zawartym w cyt. przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wywodów znajdujących się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie można wywnioskować z jakich przyczyn uznał organ wypłacone skarżącej zaliczki alimentacyjne jako świadczenie nienależnie pobrane. W zaskarżonej decyzji natomiast przyjęto przede wszystkim , iż uchylenie decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną w podwyższonej wysokości przesądza, iż wypłacone skarżącej, do dnia uchylenia decyzji świadczenia, były świadczeniami nienależnie pobranymi. Ponad powyższe organ odwoławczy przyjął, że skarżącej znane były zasady przyznawania zaliczki alimentacyjnej, a także miała ona świadomości, co do wysokości ustawowego kryterium dla świadczeń o podwyższonym wymiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z przytoczonych poglądów Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uznał bowiem, iż fakt uchylenia decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną stanowić może jedynie o braku podstawy do wpłaty stronie świadczenia w podwyższonej wysokości, a zatem stwarza sytuację "świadczenia nienależącego się stronie". Nie jest ono jednak tożsame z " świadczeniem nienależnie pobranym " wymagającym ustalenia niezbędnych dla jego bytu przesłanek. Biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , na który powołano się w treści uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, koniecznym dla bytu świadczenia nienależnie pobranego jest, by zaistniały okoliczności powodujące ustanie , zawieszenie lub wstrzymanie wypłaty świadczeń w części lub w całości. Okoliczności te zatem powinny zostać udowodnione w postępowaniu o stwierdzenie, iż pobrane przez stronę świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, nadającym się do zwrotu, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja wydana w przedmiocie zmiany wysokości zaliczki alimentacyjnej nie stanowi wystarczającego dowodu na zaistnienie powyższych faktów. Mając powyższe na względzie , Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie wykazano w zaskarżonej decyzji okoliczności powodujących ustanie wypłaty świadczeń alimentacyjnych w na rzecz skarżącej. Okoliczności te bowiem, to uzyskanie dochodu wykraczającego poza ustawowe kryterium. Nie jest jednak wiadome, jaki dochód osiągnęli członkowie rodziny skarżącej w okresie od [...] do [...] i jak zinterpretowano przepisy określające kryterium dochodowe, uprawniające do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonym rozmiarze. Dokładna analiza akt sprawy nie pozwala także na przyznanie słuszności organowi w zakresie drugiego argumentu, mającego potwierdzać wystąpienie nienależnie pobranego świadczenia . Jak wynika bowiem z treści wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej skarżąca została pouczona o treści art. 1 ust. 1 , art. 2 pkt 5, art.7, art. 8 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a nadto o treści art. 3 pkt 1 lit c ustawy z świadczeniach rodzinnych. Brak jest natomiast dowodu na fakt pouczenia skarżącej o treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych..., a tym bardziej pouczenia o sposobie interpretacji przez organ administracji tej normy prawnej. Pouczenie takie, nawet, gdyby zostało wykonane musiałoby zostać poddane kontroli w obecnym postępowaniu, co do słuszności przyjętych kryteriów. Ponownie zwraca się uwagę na fakt, iż ani uzasadnienie decyzji organu I instancji ani też uzasadnienie decyzji organu II instancji, nie wskazują jakie to kryteria dochodowe zastosowano jako miarę należnego skarżącej świadczenia. Trzeba zatem uznać, iż ustalenia organu II instancji dokonane zostały w sposób dowolny, nie podpowiadający zasadom wynikającym z art. 7 i art. 80 k.p.a . a także bez uwzględnienia uprawnień strony wynikających z art. 81 k.p.a. Traktując przeto zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jako uchybiające zasadzie praworządności, a także uchybiające prawdzie obiektywnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 135 p.p.s.a uznał za konieczne usunąć oba te rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie dokonanie starannych ustaleń odpowiadającym wypełnieniu obowiązków wynikających z zasad procedury administracyjnej, a w tym zasad, o których mowa w art. 7, a także 77 k.p.a. W ramach tych ustaleń organ wskaże, na czym opiera swoje przekonanie o zaistnieniu okoliczności powodujących ustanie prawa skarżącej do świadczeń rodzinnych w ich podwyższonym rozmiarze. Sprawdzi, czy skarżąca otrzymała pouczenie dotyczące kryteriów dochodowych stosowanych w przypadkach wypłaty zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej kwocie. Jeśli pouczenie takie miało miejsce, skontroluje, czy odpowiadało ono obowiązującemu prawu, bowiem zgodnie z obecną linią orzeczniczą, którą w całości popiera skład sądzący, prawo do zaliczki w podwyższonej wysokości ustalać należy w oparciu o kryterium dochodowe przypadające na członka rodziny. Należy pamiętać, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni Stanowisko to znalazło wyraz w licznych orzeczeniach, wydanych zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowej konstytucji. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Ustalenie kryteriów dochodowych dla zaliczki alimentacyjne wypłacanej w wymiarze podwyższonym w oparciu o dochód rodziny nie uwzględniający dochodów przypadającego na członka rodziny pozostaje w sprzeczności z celami ustawy, a także z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP, w szczególności zasadami ochrony praw rodziny i zabezpieczenia społecznego, jest zatem sprzeczne z treścią art. 8 ustawy zasadniczej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a