IV SA/Gl 317/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088) oraz w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole kontroli oznaczonym numerem [...] z dnia [...], nałożono na J.M. karę pieniężną w kwocie [...] złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że ukarany J.M. prowadzący firmę Zakład A w dniu [...], realizował przewóz drogowy samochodem ciężarowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącym do jego przedsiębiorstwa, przy czym kierującym tym pojazdem był W.W. W chwili kontroli drogowej przeprowadzonej o godz. [...] w miejscowości [...], na drodze krajowej [...] przez funkcjonariuszy Referatu Grupy Mobilnej, działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., kontrolowany kierowca nie posiadał ważnej karty drogowej oraz zaświadczenia o jego zatrudnieniu, o którym mowa w art 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca przedstawił potwierdzone notarialnie kopie dokumentów w tym m.in. zaświadczenie o poświadczające zatrudnienie z dnia [...] oraz dobową kartę opłaty drogowej nr [...], którą kierowca uprzednio przedstawił podczas kontroli. Wobec tych ustaleń organ stwierdził, że zgodnie z art. 42 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Nadto wskazał, że w sposób szczegółowy kwestie dotyczące uiszczenia opłaty reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. nr 150 poz. 1684 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz przewozy drogowe na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Wypełniona, zgodnie z § 5 rozporządzenia, przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający jej wniesienie (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślono, że z przepisu § 5 ust. 4 tegoż aktu wynika, iż termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi, a rok czterema, ponadto godzinę przejazdu określa się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. Tymczasem z przeprowadzonej kontroli drogowej wynikało, że kontrolowany posiadał w pojeździe nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Nieprawidłowość polegała na nie wypełnieniu pól dotyczących pierwszych cyfr dni i godzin. Organ uznał zatem, że przedstawiona karta opłaty drogowej, która została wypełniona w sposób nieprawidłowy, nie stanowiła dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewidziana jest natomiast kara w wysokości [...] zł wg pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Nadto w oparciu art. 87 ust. 1 i 3 tej ustawy wyjaśnił, że podczas przewozu wykonywanego na potrzeby własne kierowca jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli zaświadczenie poświadczające jego zatrudnienie. Natomiast za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorąca. Naruszenie tego obowiązku skutkowało zatem nałożeniem kary w kwocie [...] zł. zgodnie z pkt 1.7 załącznika do cyt. ustawy. W odwołaniu od tej decyzji J.M. podniósł, iż rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Przyznał, że zakupionej w dniu [...] karty opłaty drogowej nie wypełniono zerami pól poprzedzających pierwsze cyfry dni i godzin, jednakże jego zdaniem nie zmienia to faktu, że kierowca podczas kontroli kartę opłaty drogowej posiadał. Dalej wskazał, że ustawodawca w pkt. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych przewidział karę w wysokości [...] zł. Nie rozumie więc, na jakiej podstawie organ, który sam uznał, że karta została wypełniona w sposób nieprawidłowy, nałożył karę na podstawie pkt 4.1 załącznika do tej ustawy w wysokości [...] zł za nieposiadanie w pojeździe karty opłaty w chwili rozpoczęcia kontroli. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 4 , art. 33, art 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust.4, art. 93 ust. 1i 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze .zm.), pkt 1.7 i pkt 4.1. załącznika do tej ustawy, § 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy dokonał tożsamych co w zaskarżonej decyzji ustaleń. Wskazał, że w czasie dokonanej w dniu [...] kontroli drogowej ujawniono, iż pojazd należący do przedsiębiorstwa strony był kierowany przez kierowcę, który nie wylegitymował się zaświadczeniem o zatrudnieniu oraz ważną kartą opłaty drogowej. W dalszej kolejności organ wskazał na obowiązek przewoźników wynikający z art. 42 ustawy o transporcie drogowym dotyczący uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych oraz przytoczył szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dyrektor Izby Celnej zauważył przy tym, że rozporządzenie to z dniem 21.10.2006 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 8.08.2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089). Podniósł wszakże, iż mając na względzie wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo stanowisko stwierdzające, że przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy (odpowiednio w wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych), to do oceny jej skutków prawnych stosuje się ustawę dawną także po wejściu w życie nowej ustawy. Jednocześnie zauważył, że tak przepisy rozporządzenia, które utraciło moc jak i przepisy rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 21.10.2006r. jednakowo nakładają obowiązek uiszczenia opłaty przez podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy po drogach krajowych, poprzez nabycie karty opłaty i jej prawidłowe wypełnienie. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił, iż kartę opłaty drogowej należy rozpatrywać jako cały dokument zawierający określone niezbędne informacje, z których wynika, że dana opłata dotyczy danego pojazdu i jest ważna na dzień kontroli, gdyż ma wpisane dane dotyczące sprzedaży oraz okresu ważności. Zdaniem organu gdy daty okresów ważności wpisane są w taki sposób, że nie można ustalić czy karta jest ważna w chwili przeprowadzenia kontroli, wówczas nie można mówić o nieprawidłowo wypełnionej karcie ale o jej braku. Organ przyznał, że taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie, gdyż w posiadanej przez kierowcę dobowej karcie opłaty drogowej nie były wpisane pierwsze cyfry dnia i godziny określające początkową ważność karty, ani też pierwsze cyfry dnia i godziny, które pozwoliłyby na ustalenie dokładnego upływu terminu jej ważności. Sytuację taką, w ocenie organu, należało potraktować jako nieuiszczenie wymaganej opłaty. Ponadto organ za prawidłowe uznał ustalenie naruszenia art. 87 ust. 3 cyt. ustawy, jako że kierowca nie został wyposażony w zaświadczenie o jego zatrudnieniu. Powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwestionując nałożenie kary za brak ważnej karty opłaty drogowej. Zdaniem skarżącego karta została jedynie wypełniona w sposób nieprawidłowy, zaś za takie przewinienie przewidziana jest kara w kwocie [...] zł i na taką karę może się zgodzić. Skarżący zarzucił organowi, iż nie ocenił w sposób rzetelny faktów, nie wziął pod uwagę zapisów protokołu kontroli, przekroczył swoje uprawnienia nadinterpretując prawo, skutkiem czego było nałożenie kary surowszej i niewspółmiernej do popełnionego przewinienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości." Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej, rzeczowej z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową w tym instancyjną W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem przepisów o zakazie ruchu po drogach nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 Nr. 125 , poz. 874). Ten już argument – zdaniem Sądu – w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a.. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36) Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu. Sąd zgodnie z art. 152 tej ustawy orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana przed uprawomocnieniem się wyroku.