IV SA/Gl 32/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: WSA Beata Kalaga - Gajewska NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sek.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 04 października 2005 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe uchyla zaskarżoną decyzję Po rozpatrzeniu wniosku aspiranta A. R. o przyznanie pomocy finansowej Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] z powołaniem się na przepis § 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (MP Nr 76, poz.709) orzekł o przyznaniu wnioskodawcy pomocy finansowej w kwocie [...]zł. W decyzji tej organ wskazał, że pomoc finansowa została udzielona w związku z prowadzoną przez A. R. budową budynku mieszkalnego na działce położonej w miejscowości M., a za podstawę ustalenia wysokości pomocy przyjęto uprawnienie do 4 norm zaludnienia lokalu (policjanta, jego żony oraz dwoje małoletnich dzieci). Od powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości pomocy finansowej odwołanie wniósł A. R. zarzucając, iż bezzasadnie organ nie uwzględnił faktu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania z jego rodzicami liczącymi [...] lat (ojciec) i [...] lat (matka). We wniosku domagał się zaś przyznania pomocy finansowej biorąc pod uwagę, że prowadzi gospodarstwo domowe z rodzicami, którzy powinni zostać uwzględnieni przy podziale lokalu mieszkalnego, a tym samym udzieleniu pomocy finansowej. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.94 i art.95 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz.179 ze zm.) i § 1 ust.2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie przyznania pomocy finansowej oraz zobowiązał A. R. do zwrotu udzielonej pomocy finansowej w kwocie [...]zł. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2459/01 stwierdził jej nieważność. Motywując podjęte rozstrzygnięcie naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może się więc ograniczyć do kontroli zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a następnie jej rozstrzygnięcie przez wydanie decyzji z katalogu wymienionego w art.138 k.p.a. Przypomniał także, iż z art.139 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podniesiono, iż z regulacji tej wynika, że nie każde naruszenie uzasadnia odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius, ale chodzi o kwalifikowane, "rażące" naruszenie prawa lub interesu społecznego, co organ odwoławczy winien precyzyjnie i szczegółowo wykazać w pisemnych motywach podjętego rozstrzygnięcia. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy NSA wskazał, że już sama treść decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej oraz zakres odwołania od tej decyzji nakazywały organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy z niezwykłą wnikliwością i starannością. Sąd zauważył nadto, że o ile organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania doszedłby do przekonania, iż organ pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny zasadności wniosku skarżącego, a to biorąc pod uwagę obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, władny byłby podjąć decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego w Z. z dnia [...] r. kierując się wyżej zaprezentowaną oceną prawną. Decyzją Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiono uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy tok postępowania. Przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji, treść odwołania, a także treść swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. , którego nieważność stwierdzono wyżej opisanym wyrokiem NSA. Przytoczył także fragment zaleceń wynikających z wspomnianego wyroku NSA. Następnie organ stwierdził, iż "mając na uwadze, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania, należało uchylić decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji" oraz , że "w tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i jej zmiany przez zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji rozstrzygającej wyłącznie w przedmiocie ewentualnego przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, uwzględniającej również "ojca i matkę". Zarzucono organowi obrazę przepisu art. 139 i 155 k.p.a. Skarżący podnosił, że według niego w zakresie przyznanej mu pomocy decyzja organu I instancji stała się decyzja ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji godzi się przytoczyć ponownie fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2459/01 uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, gdzie Sąd wskazał wprost, iż "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może się więc ograniczyć do kontroli zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a następnie jej rozstrzygnięcie przez wydanie decyzji z katalogu wymienionego w art.138 k.p.a.". Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy "rozpatrzył sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie". Jak już wyżej wspomniano uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie do skrótowego przytoczenia treści: decyzji organu I instancji, odwołania, poprzedniej decyzji organu odwoławczego i fragmentu treści uzasadnienia wyroku NSA, po czym organ odwoławczy wskazuje jedynie, że "mając na uwadze, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania, należało uchylić decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Tego typu uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 k.p.a.. W tym stanie rzeczy należy wskazać organowi odwoławczemu co następuje. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Innymi słowy, decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 k.p.a., braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Przepis artykuł 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotowa decyzja w zasadzie nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, nie zawiera też oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ani też dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów, jak też oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Wyżej wspomniane ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji stanowią naruszenie art. 8 oraz 9 k.p.a., a tego typu uzasadnienie – jakie zaprezentował organ odwoławczy - wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy i nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu, w konsekwencji powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W końcu na poparcie prezentowanych tu poglądów godzi się przytoczyć stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt V S.A. 1680/01 (zbiór orzeczeń LEX nr 109328) gdzie wskazano wprost , że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej zaś decyzji, jak już wyżej wskazano, poza historycznym rysem przedmiotowego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie przeprowadził jakichkolwiek rozważań prawnych motywujących konieczność skorzystania w rozpatrywanym przypadku z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ II instancji , który kierując się motywami podjętego wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, następnie zaś dokonać analizy zebranego materiału dowodowego , po czym wydać prawidłowo uzasadnioną (spełniającą wymogi art. 107 § 3 k.p.a.) decyzję. Oczywistym jest, że nadal aktualne są również zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2459/01.