IV SA/Gl 321/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych i Zaliczek Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał A.D. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu [...] od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, płatny przelewem bankowym na konto bankowe. W podstawie prawnej decyzji przywołany został art. 16, art. 24 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznano wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny wobec spełnienia określonych w ustawie warunków, a mianowicie potwierdzenia orzeczeniem [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Zaliczek Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., zmienił powyżej wymienioną decyzję w ten sposób, że dnia od [...] do dnia [...] przelew przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego skierowano na konto [...] ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy ośrodek pomocy społecznej przekazał organowi właściwemu informację, że osoba uprawniona lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane świadczenia rodzinne lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy może przekazać należne osobie świadczenie rodzinne w całości lub w części w formie rzeczowej. Wskutek ustalenia w toku postępowania, ze wypłacany zasiłek nie był wykorzystywany przez wnioskującego zgodnie z przeznaczeniem tylko był marnotrawiony, co zostało potwierdzone stosownym protokołem, orzeczono o zmianie sposobu realizacji decyzji przyznającej ten zasiłek. Kolejną decyzją, decyzją Starszego Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., (decyzją pierwszej instancji w toku rozpatrywanej instancji), zmieniono ponownie decyzję przyznającą zainteresowanemu świadczenie, czyli zmieniono decyzję z dnia [...], w ten sposób, że od dnia [...] przyznany zasiłek będzie wypłacany w gotówce w kwocie [...] zł, a w pozostałej części przekazywany będzie w postaci [...] o wartości [...] zł, do odbioru w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano art. 16, art. 24 oraz art. 48 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu, powołując się na zapis art. 17a cytowanej ustawy o świadczeniach zdrowotnych, wyjaśniono, że wobec stwierdzenia marnotrawienia przyznanego świadczenia organ obowiązany był zmienić formę realizacji przyznanego świadczenia. Nie godząc się z powyższą decyzją, zainteresowany złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagając się przesyłania przyznanego świadczenia na konto bankowe. Podkreślił, że świadczenie wykorzystuje zgodnie z przeznaczeniem, twierdzenia o jego marnotrawieniu są zwykłymi pomówieniami a nadto dodał, że jest to świadczenie pieniężne, a jemu, w związku z [...], potrzebne są dodatkowe środki m.in. na zakup [...] i opłacenie ewentualnej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreśliło, że zainteresowanemu przyznano świadczenie zgodnie z jego wnioskiem decyzją z dnia [...]. Jednakże z uwagi na stawienie się zainteresowanego w dniu [...] w Terenowym Punkcie Pomocy Społecznej Nr [...] w K. [...], organ pierwszej instancji zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, wzywając jednocześnie do zgłoszenia się w siedzibie miejscowego Ośrodka, celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Pomimo wezwania, strona nie stawiła się do Ośrodka by wyjaśnić zaistniałą sytuację. Wobec sporządzonego protokołu, który stwierdzał, że [...] wykazało u zainteresowanego [...], potwierdzony nadto przez dwóch pracowników socjalnych, fakt przeznaczania przez zainteresowanego środków finansowych na zakup [...], w ocenie organu, był bezsporny, a to oznacza marnotrawienie przyznanego świadczenia. W świetle art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, powzięcie informacji o wydatkowaniu przyznanego świadczenia niezgodnie z jego przeznaczeniem zobowiązuje organ do działania, a mianowicie do zmiany przyznanego świadczenia w całości lub w części na formę rzeczową. Dlatego też organ zobowiązany był do zmiany decyzji przyznającej świadczenie i zmienił realizację świadczenia na formę rzeczową. Organ odwoławczy dodał, że wprawdzie zmieniono już wcześniej realizację przyznanego świadczenia, poprzez kierowanie kwoty przyznanego zasiłku do [...], jednakże wobec rozwiązania umowy ze sklepem realizującym wypłaty świadczeń w formie rzeczowej, niezbędne stało się ponowne postępowanie w sprawie zmiany formy realizacji przyznanego świadczenia. Organ odwoławczy pouczył także stronę, że krzywdząca realizacja świadczenia w formie rzeczowej może ulec zmianie, gdy ustaną przyczyny kwestionowanej przez odwołującego wypłaty świadczenia w tej formie. Przysługuje bowiem zainteresowanemu prawo wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie godząc się z powyższą decyzją A.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podkreślił, że będąc [...] potrzebuje przede wszystkim pomocy finansowej na opłacenie m.in. zakupu [...]. Zaprzeczył faktowi marnotrawienia przyznanych mu środków i domagał się zmiany formy realizacji przyznanego świadczenia. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż skorzystanie z możliwości określonych w art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje wtedy, gdy osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy marnotrawią wypłacane świadczenie lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem. Z wykładni gramatycznej cytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca przewidział określone w nim konsekwencje dla osób, które marnotrawią wypłacane świadczenie czyli czynią to wielokrotnie. W przypadku skarżącego nie zachodzą takie okoliczności. Skarżący kwestionuje w ogóle jakoby stawił się w Ośrodku [...], a nadto nawet gdyby fakt ten miał miejsce był on jednostkowy i zaistniał w dniu [...], czyli przed datą wydania decyzji przyznającej świadczenie - decyzji z dnia [...]. Zwrócił także uwagę, że opinie pracownic miejscowego Ośrodka, że postawał on [...] są subiektywne i nie potwierdzone przez osoby bezstronne. Zachowanie skarżącego mogło zaś być wynikiem jego [...], a [...] – spowodowany [...]. Istotne w spawie jest także to, że skarżący pozostając [...] ma kłopoty z samodzielnym odbiorem bonów i ich realizacją w określonych placówkach. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w przedstawionym powyżej stanie, skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na aktualne brzmienie art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił, że treść przepisu zobowiązuje organ do działania. Decydują o tym sformułowania "organ właściwy przekazuje" należne osobie świadczenie w całości lub w części w formie rzeczowej, co oznacza, że forma obligatoryjna zastąpiła funkcjonującą wcześniej formę fakultatywną – "organ może przekazać". Podkreślając, iż strona powinna ponosić konsekwencje swego zachowania, organ podniósł, iż strona może wnosić o zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z ponoszeniem znacznych wydatków na [...] strona powinna rozważyć możliwość złożenia stosowanego wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wniosek o oddalenie skargi zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze i w piśmie z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Na mocy art. 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), który stanowi: "w przypadku gdy ośrodek pomocy społecznej przekazał organowi właściwemu informację, że osoba uprawniona lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane jej świadczenia rodzinne lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenia rodzinne w całości lub w części w formie rzeczowej", organ zobowiązany jest zmienić formę realizacji przyznanego świadczenia, gdy stwierdzone zostanie marnotrawienie przyznanego świadczenia. Przeznaczanie przyznanego świadczenia na zakup m.in. [...] niewątpliwie należy uznać za marnotrawienie środków. W ocenie składu orzekającego fakt ten jednak musi być w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalony. Wydaje się, że należy podzielić w tym zakresie zastrzeżenia strony skarżącej, że organy nie dołożyły w tym względzie należytej staranności. Abstrahując bowiem, że zdarzenie, które uzasadnia, zdaniem organu, kwestionowane działania miało miejsce w dniu [...] czyli przed wydaniem pierwszej decyzji z dnia [...] – przyznającej stronie wnioskowane świadczenie, to wypada także zgodzić się z twierdzeniem, iż z treści powoływanego przepisu wynika wielokrotność – powtarzalność takiego działania. Wskazane powyżej mankamenty postępowania organów już mogą wpłynąć na uznanie racji skarżącego. Nie podnoszonym przez skarżącego zarzutem, który sąd administracyjny, działając zgodnie z art. 134 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest uwzględnić z urzędu jest fakt, iż orzekające w sprawie organy zmieniając dwukrotnie decyzję w zakresie przyznanego stronie świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego, zawsze odnosiły się do tej samej decyzji, a mianowicie pierwszej decyzji przyznającej stronie świadczenie. Zarówno kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja pierwszej instancji Prezydenta Miasta K. – tj. decyzja z dnia [...] Nr [...] jak i decyzja tego organu z dnia [...] Nr [...] zmieniają decyzję przyznającą świadczenie czyli decyzję z dnia [...] Nr [...]. Prowadzi to funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch zmienionych decyzji pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie. Skoro decyzja z dnia [...] przyznająca stronie świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na tak długi czas, bo aż do [...] została już zmieniona w [...] decyzją z dnia [...], to ta decyzja, zmieniając pierwszą – przyznającą świadczenie decyzję weszła do obrotu prawnego zastępując decyzję zmienianą. Dlatego też rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, kolejna decyzja zmieniająca może zmieniać decyzję funkcjonującą w obrocie prawnym, czyli decyzję już zmienioną – tj. decyzję z dnia [...] Nr [...], względnie zmieniając decyzję pierwotną – czyli decyzję z dnia [...] – uchylić w całości pierwszą zmienioną decyzję. Decyzja organu pierwszej instancji w toku rozpatrywanej instancji, zmienia decyzję przyznającą – czyli decyzję z dnia [...], nie odnosząc się w ogóle do funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji zmieniającej już tę pierwszą decyzję – czyli do decyzji z dnia [...]. Efektem takiego działania organu, w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje zmieniające decyzję z dnia [...]. Z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Nie mogła pozostać także w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.