IV SA/Gl 321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na pismo Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A Spółka z o.o. w B. pismem z [...] r. Nr [...]otrzymała ze strony Dyrektora [...]Centrum Przedsiębiorczości w C. informację, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...]w ramach konkursu nr [...]został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów / nie spełniał poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Następnie wskazano, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik do tego pisma. W dalszej części tego pisma zamieszczono pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia środka odwoławczego. Pismem z 15 września 2016 r. A Spółka z o.o. w B. wniosła protest do Zarządu Województwa [...] w K. w stosunku do oceny wniosku o numerze [...]. W proteście tym nie zgodzili się z oceną swojego projektu wobec kryterium punktowego zerojedynkowego "Wykonalność projektu techniczna i finansowa". Zdaniem wnoszącej protest oceny przedstawione w dwóch przekazanych kartach oceny merytorycznej są nieprawidłowe, gdyż są niezgodne ze stanem faktycznym oraz przedmiotowym kryterium. Następnie przedstawiono rozbudowaną argumentację odnosząca się do poszczególnych stwierdzeń zamieszczonych w obu kartach oceny. Zakwestionowano ocenę przedłożonego projektu wobec kryterium punktowego zerojedynkowego "wykonalność projektu techniczna i finansowa". Następnie odniesiono się do oceny merytorycznej projektu i także sformułowano zarzuty odnoszące się do niezbędności bilansu otwarcia. Podniesiono, że opinia jest nietrafna i nie jest zgodna ze stanem faktycznym. W końcowej części protestu sformułowano zarzuty natury procesowej. Pismem z 28 listopada 2016 r. podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]protest został uwzględniony. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumentację, która przemawiała za pozytywnym rozstrzygnięciem w tej sprawie. Uzasadnienie to składa się z dwóch części, a mianowicie przywołania unormowań prawnych, które legły u podstaw wydania orzeczenia uwzględniającego wniesiony protest oraz argumentacji odnoszącej się do poszczególnych kryteriów kwestionowanych przez wnoszącą protest Spółkę. W konkluzji zamieszczono stwierdzenie, że instytucja rozpoznająca protest stwierdza, ze ocena merytoryczna projektu w kwestionowanym kryterium punktowym zerojedynkowym nr 2 "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" nie została przeprowadzona w sposób właściwy przez eksperta nr 2, a protest w tym zakresie jest zasadny. Pismem z 31 marca 2017 r. Zastępca Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. poinformował A Spółka z o.o. w B., że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...]w ramach konkursu nr [...]został oceniony negatywnie w trakcie ponownej oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów / nie spełniał poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Następnie wskazano, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik do tego pisma. W dalszej części tego pisma zamieszczono pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. A Spółka z o.o. w B. pismem 9 kwietnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na negatywną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...]sporządzoną w ramach procedury odwoławczej przez Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. Negatywnej ocenie merytorycznej zarzucono naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny złożonego wniosku o dofinansowanie polegające na ocenie wniosku niezgodnie z dokumentacją konkursową, a w szczególności z regulaminem konkursu; załącznikiem nr 1 do regulaminu konkursu; z załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu oraz ustawą wdrożeniową. Zdaniem wnoszącego skargę naruszenie polegało na bazowaniu przez oceniających na wymogach niezgodnych z dokumentacją konkursową, gdyż nie były one publicznie znane i z tego powodu nie można było się do nich dostosować. Ponadto w skardze tej zarzucono naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny złożonego projektu sprowadzające się do błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą oceny merytorycznej złożonego wniosku. We wskazanym zakresie naruszono zasadę przejrzystości i rzetelności w procesie wyboru projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty stawiane negatywnej ocenie merytorycznej projektu, przy czym uwaga skupiona została na takich aspektach jak sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz źródła finansowania wydatków ponoszonych w ramach realizacji projektu i podkreślono, że wnioskodawca zabezpieczył niezbędną ilość środków na realizację przedmiotowego projektu. W odpowiedzi na skargę reprezentująca [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. radca prawny B. K. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w ocenie z 31 marca 2017 r. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów nie podzielił ich zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 2017). Po myśli art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs, a w niniejszej sprawie jest to instytucja pośrednicząca [...] Centrum Przedsiębiorczości w C.. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych instytucji właściwej i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, lecz w rozpoznawanych sprawach stanowi wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, jednakże prawodawca nie nadał mu charakteru aktu normatywnego, jednakże jest to dokument, który określa podstawowe reguły w oparciu o, które rozstrzygany jest konkurs. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wzorcem kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej, a dokonywanej przez sąd administracyjny jest przywołana powyżej ustawa jak również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz regulamin przedmiotowego konkursu. Na marginesie można zauważyć, że regulamin ten składa się w rzeczywistości z kilku aktów noszących nazwę regulaminu i normujących różne etapy przeprowadzanego postępowania konkursowego. Powyższe uwagi niezbędne były dla wyznaczenia zakresu kryterium legalności stanowiącego podstawę kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W przypadku rozpoznawanej sprawy przyjdzie w pierwszej kolejności podkreślić, że kontrola ta dotyczy pisma informacyjnego instytucji pośredniczącej z 31 marca 2017 r. dotyczącego oceny merytorycznej projektu po przeprowadzonej procedurze odwoławczej. W tej sytuacji niezbędne jest przywołanie stanu normatywnego z tego zakresu. Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Zgodnie natomiast z treścią art. 55 przedmiotowej ustawy protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń. Po myśli art. 57 wyżej wymienionej ustawy właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest informacja skierowana do wnioskodawcy na piśmie o wyniku rozpatrzenia protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 przedmiotowej ustawy zamieszczono także unormowania normujące działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie. Dodatkowo podnieść należy, że stosownie do postanowień art. 60 przedmiotowej ustawy w rozpoznawaniu ponownej oceny, o której mowa w art. 58 ust. 3 tej ustawy (dokonywanej po uwzględnieniu protestu przez podmiot uprawniony), nie mogą brać udział osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Z kolei po myśli art. 58 ust. 4 pkt 2 przywoływanej ustawy w przypadku negatywnej ponownie oceny projektu do informacji załącza dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w tym akcie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy kluczowym jest treść art. 58 ust. 4 przedmiotowej ustawy, ponieważ instytucja dokonująca ponownej oceny projektu informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku ponownej oceny. W przypadku negatywnej ponownej oceny projektu do informacji załącza się dodatkowo pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że unormowanie zamieszczone w art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej odbiega od tego, które jest zawarte w art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sygnalizowana odmienność polega na tym, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 58 ust. 1 pkt 1 informacja pisemna o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu zawiera uzasadnienie, natomiast ta przewidziana art. 58 ust. 4 pkt 2 nie zawiera wymogu dołączenia do nie uzasadnienia. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że wynika z niego, iż informacja pisemna udzielana w następstwie ponownej oceny nie wymaga uzasadnienia. Tym samym stanowisko sądów administracyjnych opowiadające się za tym, aby informacja pisemna posiadała uzasadnienie i nie sprowadzała się wyłącznie do dołączenia do niej ocen sporządzonych przez ekspertów, nie ma zastosowania do sytuacji występującej w ramach sporządzania informacji pisemnej w następstwie dokonania ponownej oceny. Przywołany stan normatywny posiada w niniejszej sprawie znaczenie, ponieważ instytucja pośrednicząca dokonująca ponownej oceny projektu w informacji z 31 marca 2017 r. nie zamieściła uzasadnienia, natomiast dołączyła do tej informacji dwie oceny dokonane w ramach tego etapu konkursu. Pierwsza z tych ocen nie wzbudza żadnych kontrowersji formalnych, ponieważ zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Jednakże druga z tych ocen nie jest prawidłowa, ponieważ w części odnoszącej się do tego, czy projekt zostaje przywrócony do oceny formalnej dokonujący oceny nie zaznaczył żadnej odpowiedzi, a dodatkowo w kluczowym elemencie tej oceny nie zaznaczono czy ocena jest pozytywna czy negatywna, albowiem obie oceny zostały zamieszczone. Brak wskazania, czy ocena jest pozytywna bądź negatywna oznacza, że ocena ta nie jest pełna i nie zawiera kluczowego elementu, przesądzającego o losach złożonego projektu. Ocena ta nie może zatem stanowić podstaw dla instytucji pośredniczącej podjęcia finalnego rozstrzygnięcia co do dalszych losów złożonego projektu, a w konsekwencji oznacza, że stanowisko tej instytucji sformułowane w pisemnej informacji z dnia 31 marca 2017 r. nie znajduje umocowania w prawidłowym materiale stanowiącym podstawę jego sformułowania. Takie ujęcie jest tym wyrazistsze, iż w przypadku informacji pisemnej o wyniku ponownej oceny instytucja pośrednicząca nie była zobligowana do uzasadnienia swojego stanowiska i ograniczyła się wyłącznie do dołączenia przedmiotowej oceny do wskazanego pisma. W tym stanie faktycznym Sąd nie jest w stanie dokonać prawidłowości ocen przeprowadzonych w ramach ponownej oceny merytorycznej projektu. W konsekwencji Sąd stwierdza, że organ przyjmując taką ocenę i kierując się jej treścią przeprowadził ocenę projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że instytucją właściwą do rozpoznania protestu skarżącej Spółki był Zarząd Województwa [...], jednakże w niniejszej sprawie protest ten został rozpoznany przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a pismo informujące podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Wydziału wskazanego Urzędu. Takie rozpatrzenie protestu uznać należy za wadliwe, ponieważ winien w tym zakresie wypowiedzieć się organ wykonawczy Województwa [...] a nie pracownik aparatu pomocniczego. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to nie będzie wywoływało skutków, ponieważ w następstwie rozpoznania protestu sprawa została ponownie rozpoznana przez instytucję pośredniczącą, zatem rozpoznanie protestu było korzystne dla skarżącej Spółki. Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy ustawy wdrożeniowej nie dają podstaw do tego, aby w ramach tego etapu kontroli prowadzonego postępowania konkursowego powrócić do wcześniejszego etapu. W świetle powyższego Sąd jedynie dostrzega występującą nieprawidłowość, jednakże nie wpływa ona na dalsze działania w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania instytucja właściwa dokona ponownej oceny wniesionego projektu, mając w polu widzenia wskazania wynikające z uwzględnienia protestu oraz postanowienia art. 60 ustawy wdrożeniowej. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.