IV SA/Gl 329/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) NSA Wiesław Morys Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Starostwa Powiatowego w Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę Rada Powiatu w Ż. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzeń nauczycieli na rok 2006, wydaną na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 30 ust. 6 i 6a w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 18 118, poz. 1112 z późn. zm.) określiła wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Ż. w roku 2006. W jej § [...] ust. [...] stwierdzono, iż: "Ustala się środki finansowe, z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne dla nauczycieli w wysokości [...]% planowanej kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli według ich osobistego zaszeregowania.", a w ust. [...] określono, iż: "Środki na wypłatę dodatku motywacyjnego dla dyrektora szkoły/placówki zagwarantowane są w planie tej jednostki". Nadto, w jej § [...] ust. [...] podano, iż: "Wyodrębnia się w budżecie Powiatu specjalny fundusz nagród w wysokości 1 planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych nauczycieli z przeznaczeniem na wypłaty nagrody Starosty Ż., zwanej dalej "nagrodą Starosty" oraz dyrektora szkoły i placówki, dla której organem prowadzącym jest Powiat Ż., zwanej dalej "nagrodą Dyrektora" za osiągnięcia dydaktyczno wychowawcze" i wskazano podział tych środków w wysokości [...] % na nagrodę Starosty, a [...]% na nagrodę Dyrektora. Wojewoda [...] w dniu [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze w trybie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały i w toku badania jej legalności stwierdził, że w części określonej w zacytowanym powyżej § [...] ust. [...] i § [...] ust. [...] jest ona niezgodna z przepisem art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził częściową nieważność powołanej uchwały Rady Powiatu w Ż., w zakresie zagadnień zawartych w jej § [...] oraz § [...] ust. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że § [...] kwestionowanej uchwały ustalający wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne zagwarantowanych w planie jednostki nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia określonego w art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela oraz podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., iż "upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni np. celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę" (sygn. akt U 5/86, publ. OTK 1986/1/1, Lex nr 29397 i orzeczenie TK z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, pub. OTK 1986/1/2, Lex nr 29398). Podkreślił, iż ustawodawca w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela upoważnił jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wysokości stawek i szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, a nie do ustalania środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne, określonych jako procentowa relacja w stosunku do planowanej kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli według stawki ich osobistego zaszeregowania. Wojewoda [...] uznał również, że regulacja zawarta w § [...] ust. [...] powołanej uchwały nie ma podstaw prawnych, bowiem Rada Powiatu zapisem tym powtórzyła uregulowania zawarte w art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela. Dodatkowo zauważył, że sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół określony w § [...] ust. [...] pkt [...] i [...] powołanej uchwały winien być uregulowany w regulaminie określającym kryteria i tryb przyznawania nagród z funduszu specjalnego dla nauczycieli wydanym na postawie art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, który został przyjęty w dniu [...] r. w uchwale Nr [...] w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze ze specjalnego funduszu nagród, co potwierdził zapis § [...] kwestionowanej uchwały. Zdaniem organu nadzoru takie działanie Rady Powiatu w Ż. wykracza poza przyznane jej przez ustawodawcę kompetencje, naruszając tym samym normy konstytucyjne, w szczególności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zobowiązującą organy władzy publicznej do tego, aby podejmowały działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Unieważniając powołaną uchwałę w omówionej części Wojewoda [...] stwierdził, że Rada Powiatu w Ż., wydając akt prawa miejscowego musi respektować zakres delegacji ustawowej, powstrzymując się od wypełnienia jego treści postanowieniami ustawy, jak również od stanowienia norm, do których tworzenia brak jest upoważnienia ustawowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiat Ż. wniósł o uchylenie powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając mu błędną wykładnię art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że postanowienia § [...] zakwestionowanej uchwały są zgodne z ostatnim zdaniem art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, a dokonana szczegółowa analiza średnich wynagrodzeń dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego dała podstawę do konieczności zabezpieczenia środków finansowych na ten cel i to w taki sposób, aby w toku wykonywania budżetu, bez zgody Rady Powiatu w Ż., nie dokonano zmian w ich wysokości. Jednocześnie podkreślił, iż zapis ten jest identyczny z brzmieniem § [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania wynagrodzeń nauczycieli na rok 2005, która była już przedmiotem kontroli Wojewody [...] w 2005 r. i nie budziła jego zastrzeżeń. Nadto przypomniał, że w uchwale budżetowej środki na wynagrodzenia nauczycieli ujmowane są w sposób zbiorczy, bez wyodrębnienia na poszczególne składniki wynagrodzenia, dlatego niezbędne stało się procentowe określenie środków finansowych z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne dla nauczycieli. Dodatkowo uznał za bezzasadne kwestionowanie zapisu § [...] ust. [...] powołanej uchwały, który tylko precyzuje wysokość wydatków na poziomie [...] % i tym samym nie wychodzi poza treść delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, w brzmieniu "co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność części uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania dodatków do wynagrodzeń nauczycieli na rok 2006, które zostało wydane na podstawie z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis ten określa, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a organ nadzoru orzeka o jej nieważności w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Zatem skoro powołana uchwała Rady Powiatu w Ż. została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r., to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. było wydane z zachowaniem ustawowego terminu do jego sporządzenia (k- [...] akt sądowych). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy mieć na uwadze to, że uchwała Rady Powiatu w Ż. jest bezspornie aktem prawa miejscowego, a więc posiada charakter normatywny i może być wydana tylko w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wprost wynika z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie w drodze regulaminu, obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia zasadniczego (za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy) oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia (nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy) i to w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust 1 tego artykułu, odpowiadało na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4 tego samego artykułu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie przewiduje on określania wysokości środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli, ale tylko wysokość stawek dodatku motywacyjnego i sposób ich ustalania (art. 30 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 2). Nadto przy ustalaniu tych stawek organ prowadzący winien uwzględnić na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego wszystkie składniki wynagrodzenia nauczycieli oraz przewidywaną strukturę ich zatrudnienia w oparciu o średnie wynagrodzenie nauczycieli o określonym stopniu awansu zawodowego, a także w budżecie tej jednostki zabezpieczyć środki finansowe na ten cel. Tymczasem kwestionowana uchwała Rady Powiatu w Ż. w jej § [...] ustaliła procentowo środki finansowe z przeznaczeniem na dodatki motywacyjne dla nauczycieli, jak również zobowiązała dyrektorów szkół (placówek) do zagwarantowania w planie tych jednostek środków na wypłatę dodatku motywacyjnego dla nich samych mimo, iż nie przewiduje tego art. 30 ust. 6 ustawy - Karty Nauczyciela. Zdaniem Sądu przepis ten stanowi normę o charakterze zamkniętym, która nie zawiera upoważnienia do ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego innych regulacji nie znajdujących uzasadnienia w granicach określonych tym przepisem. Zatem w tym zakresie należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że Rada Powiatu w Ż. zobowiązana była tylko do ścisłego wypełnienia delegacji ustawowej, a nie określania wysokości nie tylko dodatku motywacyjnego, ale również ogólnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na te dodatki, czym wykroczyła poza zakres ustawy - Karta Nauczyciela. Konkludując, w tym zakresie nastąpiło istotne naruszenie prawa, bowiem § [...] uchwały Rady Powiatu w Ż. nie tylko wykroczył poza delegację ustawową, co jest rażącym naruszeniem prawa, ale także nie ma oparcia w jakimkolwiek innym przepisie prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż nie została zakwestionowana w trybie nadzoru wcześniejsza uchwała Rady Powiatu w Ż. Nr [...] z dnia [...] r. mimo, iż zawierała w swoim § [...] identyczne uregulowanie, podkreślić należy, że zarzut ten nie może w rozpatrywanej sprawie stanowić podstawy wykluczenia uprawnień organu nadzoru do wszczęcia postępowania w trybie art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jak również wykracza poza zakres niniejszego postępowania sądowego. Drugą kwestią sporną był zapis § [...] ust. [...] uchwały Rady Powiatu w Ż., który wyodrębnił w budżecie powiatu specjalny fundusz nagród w wysokości [...]% planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych nauczycieli z przeznaczeniem na wypłaty nagrody starosty (pkt [...]-[...]%) oraz dyrektora za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze (pkt [...]-[...]%). Zapis ten w części dotyczącej wysokości funduszu na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze nie znajduje oparcia w omawianej już wcześniej treści art. 30 ust. 6 ustawy - Karty Nauczyciela i stanowi powtórzenie brzmienia art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela o treści: "Tworzy się specjalny fundusz (...) w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1% planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół". Zacytowany przepis określił, iż w powołanym celu minimalny zaplanowany budżet wynosi 1%, a tym samym powieleniem woli ustawodawcy jest zapis § [...] ust. [...] kwestionowanej uchwały, który Rada Powiatu wadliwie zinterpretowała jako realizację upoważnienia wynikającego z omówionego już wcześniej art. 30 ust. 6 ustawy - Karty Nauczyciela, który uprawnia jedynie do ustalenia wysokości tych nagród. Dodatkowo zapis § [...] ust. [...] uchwały Rady Powiatu w Ż. oprócz postanowień dotyczących wysokości środków na specjalny fundusz nagród, pozostawia uznaniu osób nim dysponujących (staroście i dyrektorowi) zarówno możliwość przyznania tej formy nagrody, jak i jej wysokości. W tym miejscu zaakcentować należy, iż skoro ustawodawca nie przewidział możliwości przekazania przez organ prowadzący szkołę kompetencji do ustalania wysokości i warunków wypłacania nagród ze specjalnego funduszu na rzecz innych podmiotów, a mianowicie dyrektora szkoły i starosty, to w tej części powołany zapis uchwały również narusza art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela. Bez znaczenia jest dla rozpatrywanej sprawy jest w tej sytuacji fakt, iż Rada Powiatu w Ż. już wcześniej podjęła załączoną do skargi uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze ze specjalnego funduszu nagród, co potwierdza treść § [...] kwestionowanej uchwały. Reasumując Rada Powiatu w Ż., wydając akt prawa miejscowego musi respektować zakres delegacji ustawowej, powstrzymując się od wypełnienia jego treści postanowieniami ustawy, jak również od stanowienia norm, co do których tworzenia brak jest upoważnienia ustawowego. W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważnił Rady Powiatu do dokonania kwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisów, dlatego organ nadzoru miał prawo orzec o nieważności kwestionowanej uchwały, którą uznał za sprzeczną z prawem i niezgodną z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc również Konstytucją RP (art. 7 i art. 87) i powołanymi przepisami ustawy – Karta Nauczyciela. Oznacza to, że organy powiatu nie mogą inkorporować sobie uprawnień nie zapisanych w ustawie zasadniczej, jak i w innych ustawach lub też wypełniać ewentualne luki prawne. Pogląd taki podziela utrwalone w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., sygn. IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r., sygn. I SA/Lu 882/02, publ. Fin. Kom. 2003/4/53). Niezależnie od granic skargi, Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), odniósł się do problemu związanego z treścią art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały rady powiatu może nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast w przypadku nieistotnych naruszeń organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu istotnym naruszeniem prawa w rozpatrywanej sprawie jest to, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że część uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru może wykraczać poza delegację wyrażoną w ustawie - Karta Nauczyciela bądź też powielać rozwiązania w niej zawarte. Z przytoczonych względów, Sąd nie dostrzegając w działalności organu nadzoru naruszenia obowiązującego prawa oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co orzeczono, w sentencji orzeczenia. Odnosząc się do wniosku skarżącej, dotyczącego zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 199 w związku z art. 200 i art. 209 ustawy p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a ich zwrot przysługuje tylko w razie uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia.