IV SA/Gl 331/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 33 ust. 4 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez P. N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] i utracie przez niego prawa do zasiłku z tym dniem. W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż wyżej wymieniony odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji szkolenia. W takim przypadku, zgodnie z przepisami ustawy następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W odwołaniu z dnia [...] P. N. podniósł, że odmówił propozycji szkolenia w zawodzie spawacza, złożonej przez Powiatowy Urząd Pracy w R., z powodu zaangażowania w ukończenie studiów w [...]. Wskazał, iż przewidywany termin ukończenia szkoły przypadał w [...] oraz, że przedłożył Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy stosowne zaświadczenie z uczelni. Następnie [...] uzyskał tytuł licencjata. Wskazując powyższe wniósł o przywrócenie uprawnień bezrobotnego. Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] P. N. stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy i otrzymał propozycję udziału w szkoleniu "[...]". W tym samym dniu odmówił przyjęcia propozycji udziału w wyżej wymienionym szkoleniu, z powodu zamiaru ukończenia trzyletniej szkoły wyższej, tj obrony pracy licencjackiej w najbliższym terminie. Ponadto złożył oświadczenie, zgodnie z którym ukończył 6 semestrów w [...] i w dniu [...] został skreślony z listy studentów. Dwuletni termin napisania i złożenia przez niego pracy dyplomowej upłynie zatem [...] i wobec tego do tej daty zamierza skupić uwagę na pisaniu pracy dyplomowej. Uzyskanie wyższego wykształcenia pozwoli mu na podniesienie kwalifikacji i w przyszłości zdobycie lepszej, bardziej perspektywicznej pracy. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu, przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Z przepisu art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że odbycie szkolenia ma na celu zdobycie kwalifikacji zawodowych bądź ich zmianę lub uzupełnienie w związku z brakiem propozycji odpowiedniej pracy. Według ustaleń organu pierwszej instancji, przedstawiona P. N. propozycja szkolenia była ofertą kursu w ramach tzw. umowy trójstronnej, gwarantującej, po uzyskaniu uprawnień spawalniczych, zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na okres co najmniej 12 miesięcy w spółce A z siedzibą w R. Z uwagi na znikomą ilość propozycji adekwatnych do ówczesnego wykształcenia i doświadczenia zawodowego zasadne było przedstawienie wyżej wymienionemu propozycji szkolenia, które jednocześnie gwarantowało podjęcie pracy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, status bezrobotnego może posiadać jedynie osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest pozostawanie przez tę osobę w dyspozycji urzędu pracy i wykazywanie przez nią gotowości do podjęcia pracy lub też podwyższania lub zmiany swoich kwalifikacji. Potwierdzanie, że dana osoba te warunki spełnia nie może ograniczać się tylko do zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach w celu podpisania stosownego oświadczenia, ale powinno polegać przede wszystkim na reagowaniu na wszelkie propozycje pracy czy szkolenia. Ponadto w dniu rejestracji P. N. złożył odpowiednie oświadczenia na okoliczność zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Osoba, która odmawia przyjęcia propozycji odbycia szkolenia, powołując się na zamiar ukończenia studiów oraz konieczność złożenia pracy dyplomowej, niewątpliwie gotowości tej nie wykazuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, P. N. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że jego działania zmierzające do podwyższenia wykształcenia i kwalifikacji spowodowały skreślenie z listy bezrobotnych, a w konsekwencji pozbawienie zasiłku i świadczeń zdrowotnych. Tymczasem ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zakłada pomoc w poszukiwaniu zatrudnienia i zdobywaniu nowych kwalifikacji przez bezrobotnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając zgodnie z powyższymi regułami skargę P. N., stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania przede wszystkim w zakresie warunków, jakim ma odpowiadać uzasadnienie decyzji. Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu, przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji, stosując powyższy przepis jako podstawę orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu wykładnię tego przepisu oraz argumenty przemawiające za tym, że w rozpoznawanej sprawie ma on zastosowanie. Tymczasem poza przytoczeniem przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy oraz wskazaniem w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, status bezrobotnego może posiadać jedynie osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia - uzasadnienie decyzji zawiera stwierdzenie, że warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest pozostawanie w dyspozycji urzędu pracy i wykazywanie gotowości do podjęcia pracy lub też podwyższania lub zmiany swoich kwalifikacji. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że "potwierdzanie, iż dana osoba te warunki spełnia nie może ograniczać się tylko do zgłaszania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach w celu podpisania stosownego oświadczenia, ale powinno polegać przede wszystkim na reagowaniu na wszelkie propozycje pracy czy szkolenia." Organ odwoławczy pominął zatem całkowicie wykładnię zastosowanego art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przede wszystkim nie przedstawił interpretacji pojęcia "uzasadnionej przyczyny" odmowy przyjęcia propozycji udziału w szkoleniu, występującego w tym przepisie. Natomiast według treści decyzji, brak uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji udziału w szkoleniu stanowił podstawę pozbawienia P. N. statusu bezrobotnego. Podkreślić ponadto należało, że końcowa część uzasadnienia zawiera wskazanie, że skarżący "złożył oświadczenia na okoliczność zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, a osoba, która odmawia przyjęcia propozycji odbycia szkolenia powołując się na zamiar ukończenia studiów oraz konieczność złożenia pracy dyplomowej, niewątpliwie gotowości tej nie wykazuje". Z powyższego wynika, że organ nie tylko pominął wykładnię przepisu, wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, ale zamiast tej wykładni przedstawił swoją ocenę co do gotowości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, a więc ocenę z zakresu definicji osoby bezrobotnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń dotyczących wypełnienia przesłanek zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Tymczasem z treści art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, niewątpliwie wynika, że została w tym przepisie określona szczególna podstawa pozbawienia statusu bezrobotnego, która może mieć zastosowanie wówczas, gdy spełnione są warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc np. w sytuacji, gdy osoba bezrobotna spełniająca kryteria art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, bez uzasadnionej przyczyny odmawia udziału w szkoleniu. W razie zaś, gdy nie są spełnione warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego stanowi ten przepis, a nie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy. Wobec tego, wskazanie przez organ odwoławczy, interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mogło być uznane za wypełnienie warunków, którym ma odpowiadać pełne uzasadnienie podstawy prawnej wydanego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie uzasadnienie nie zawiera wskazania żadnych okoliczności, na podstawie których organ ustalił, że zostały wypełnione przesłanki zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym zwłaszcza przesłanka braku uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia przez skarżącego propozycji szkolenia. Jest to tym bardziej rażące, że w odwołaniu P. N. podniósł właśnie ten argument, że odmówił przyjęcia propozycji szkolenia w zawodzie spawacza, złożonej przez Powiatowy Urząd Pracy w R., z powodu zaangażowania w tym samym czasie w ukończenie studiów w [...]. Brak ustaleń organu w tym zakresie – i to pomimo tak sformułowanych zarzutów w odwołaniu - stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast – jak stanowi art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Jak już była o tym mowa, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymienionych warunków. Zarzut ten dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji, której uzasadnienie zawiera tylko stwierdzenie, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji szkolenia. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte w uzasadnieniu ustalenia oraz wykładnia prawa, dotyczyły przecież jednej z przesłanek pozbawienia statusu bezrobotnego, wymienionych w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, a więc podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uwzględni wytyczne w zakresie obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wykładni przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia - w razie zastosowania go jako podstawy pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Jednocześnie uzupełni ustalenia co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które zostały szczegółowo wymienione wyżej. W razie potrzeby, w tym celu, przeprowadzi dalsze czynności postępowania dowodowego. Następnie rozpatrzy cały zebrany materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy istotne w sprawie okoliczności, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd, zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.