IV SA/Gl 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), nałożył na M. T. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów wymienionej ustawy (500 zł – pkt 1.1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz 3.000 zł – pkt. 1.4.1 tego załącznika) za brak wymaganego w pojeździe wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania transportu oraz ważnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez funkcjonariuszy Referatu Grupy Mobilnej w B., którzy działali z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Z kontroli tej sporządzony został protokół oznaczony numerem [...]. Wynikało z niego, że w dniu [...] r. o godzinie [...] autobusem marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], będącym własnością przedsiębiorcy M. T., kierował S. P., nie posiadając w pojeździe wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób oraz karty opłaty drogowej. Poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwany do przedłożenia wymaganych dokumentów, M. T. przedłożył m.in. licencję na wykonywanie transportu osób, a następnie przedłożył oświadczenie S. P., iż po odbyciu kontroli odnalazł zawieruszoną kartę opłaty drogowej. Przesłuchani w sprawie funkcjonariusze celni nie potwierdzili jednak faktu okazania po kontroli wymaganej karty opłaty drogowej. Oceniając ustalony stan faktyczny z punktu widzenie obowiązujących przepisów, organ uznał, iż zgodnie z treścią art. 42 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych, dodając, że szczegółowe kwestie w tej mierze reguluje rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Stosownie do postanowień § 4 rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący transport drogowy uiszcza opłatę drogową poprzez nabycie karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu (zgodnie z § 5 ). W myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy podczas przejazdu kierowca powinien mieć przy sobie i okazywać na żądnie uprawnionego organu wymagane dokumenty ( wypis z licencji, dowód uiszczenia opłaty i inne). Za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty odpowiedzialny jest przedsiębiorca (art. 87 ust. 3 tej ustawy). Wobec tak dokonanych ustaleń, organ wymierzył M. T. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł. Odnosząc się do prośby zainteresowanego w zakresie wysokości nałożonej kary, organ wyjaśnił, że przywołane przepisy w sposób precyzyjny i ścisły określają obowiązki i prawa przedsiębiorcy oraz konsekwencje niezastosowania się do nich, stąd też organ pozbawiony jest możliwości wyboru sankcji oraz jej wysokości. Nie godząc się ze stanowiskiem organu, M. T. wniósł odwołanie. Wyjaśnił, że kierowca okazał funkcjonariuszom dowód opłaty drogowej tuż po przeprowadzeniu kontroli, co może być potwierdzone przez świadków, czyli osoby jadące autobusem. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust.1 pkt 1 , art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 , art. 42 ust.1 art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz pkt 1.1.2 i pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji potwierdził na wstępie ustalenie stanu faktycznego sprawy, powtarzając, iż funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w K. w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. wykazali, że przedsiębiorca M. T. prowadząc działalność gospodarczą w zakresie transportu, naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, wykonując transport drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Obowiązek uzyskania licencji przy wykonywaniu transportu drogowego wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie zaś do art. 42 ust.1 tej ustawy (w brzemieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania kontroli) przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący transport na potrzeby własne ma obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W szczegółowy sposób te kwestie reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Obowiązek posiadania w pojeździe wypisu z licencji oraz dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg, w celu okazywania ich w przypadku żądania organu uprawnionego, wynika z art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy. Na podstawie dostępnego materiału dowodowego sprawy, w szczególności w oparciu o protokół nr [...] ustalono, że w dniu [...] r. w miejscowości K., kierujący autobusem [...] nr rejestracyjny [...] S. P. został poddany kontroli na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowany nie okazał wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego oraz karty potwierdzającej uiszczenie opłaty drogowej. Stanowisko przedsiębiorcy sugerujące, że kierowca autobusu okazał funkcjonariuszom kartę opłaty drogowej po odbyciu kontroli nie zostało potwierdzone w trakcie przeprowadzonego postępowania (nie potwierdziły tego faktu zeznania funkcjonariuszy), a przedsiębiorca powiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków nie skorzystał z prawa udziału w tym przesłuchaniu. W wyniku wezwania, przedsiębiorca nadesłał kartę opłaty seria [...], wykupioną w dniu [...] r. z wypisanym okresem ważności od dnia [...] r. godz. [...] do dnia [...] r. godz. [...], czyli była to karta opłaty dobowej, której nie można przedstawiać po przeprowadzeniu kontroli, wskutek czego uznano to za okoliczność uniemożliwiającą nałożenie kary w wysokości [...] zł. Także wobec ustalenia powyższego stanu faktycznego, odmówiono przeprowadzenia konfrontacji, gdyż żadna ze stron nie kwestionowała faktu nie przedstawienia karty opłaty drogowej w trakcie przeprowadzania kontroli, a okazanie jej, nawet tuż po przeprowadzeniu kontroli, nie wyczerpuje obowiązku przedsiębiorcy wypływającego z art. 87 ustawy. Wobec przełożenia wypisu z licencji oraz karty opłaty drogowej dopiero w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, naruszone zostały wskazane przepisy. Dlatego też zgodnie z pkt 1.1.2. załącznika do ustawy – wykonywanie transportu bez posiadania w pojeździe wypisu z licencji podlega karze w wysokości 500 zł, natomiast wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze w wysokości 3000 zł, bowiem nie można odstąpić w tej sytuacji od nałożenia kary, podobnie jak nie można nałożyć kary w wysokości 200 zł, gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku kart miesięcznych, półrocznych i rocznych, podczas gdy kart nadesłana przez przedsiębiorcę była kartą dobową. Mając na uwadze powyższe ustalenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym orzeczono jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący M. T. wniósł o uchylenie decyzji nakładającej na niego karę z powodu braku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach. Podkreślił, że kierowca autobusu posiadał wymaganą opłatę, lecz odnalazł ją dopiero po zakończeniu kontroli. Kiedy jednak przedstawił ją kontrolującym go funkcjonariuszom, nie zostało to uznane. Wobec nie wyjaśnienia tej sytuacji w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, uznał, że w tym zakresie zostały naruszone obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wypada nadto zauważyć, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających jej wydanie, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Przy czym jeżeli organ nie zastosuje środków pozostających w jego dyspozycji w celu usunięcia negatywnych skutków załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując sprawy, może, w myśl zapisu art. 135 cytowanej powyżej ustawy, stosować przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Skarga zasługuje bowiem na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu, a mianowicie sprawa ta załatwiona została m.in. z naruszeniem przepisów o właściwości. Według art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł ten w § 1 pkt 1 stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli obejmuje wszelkie postaci naruszenia właściwości czy to miejscowej, czy to rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Należy przypomnieć, iż w myśl art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pojęcie właściwości to zdolność prawna organu do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej czy przepisów wykonawczych lub zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona. Nie zachodzi w tym względzie jakakolwiek dowolność, gdyż przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości. O właściwości organu do rozpoznawania określonej sprawy administracyjnej decyduje zazwyczaj przepis o charakterze materialnym, który zazwyczaj powinien być rozpatrywany łącznie z przepisem prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym właściwość instancyjną. W rozpatrywanej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawą, która reguluje sprawy związane z kompetencjami organów celnych jest ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. jedn.. Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Art. 1b stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi- rozstrzyganie w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów celnych (pkt.3) oraz rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt.4). Wynika zatem z powyższego zapisu, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem pierwszej instancji jest naczelnik urzędu celnego, zaś organem drugiej instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wymieniony powyżej przepis art. 1b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ pierwszej instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji czy bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem innych przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, lecz jest sprawą z zakresu transportu drogowego. Sprawy te uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874). Już ten argument, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Iżby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji. Taki tok rozumowania znajduje potwierdzenie w przywołanej już powyżej ustawie o transporcie drogowym. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust.1), a decyzja , o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 tego artykułu wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu krajowego transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ pierwszej instancji – nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym – organ nadrzędny nad tym organem. Przeto nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ orzekający w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem pierwszej instancji jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. Argumentacja ta w połączeniu z naprowadzoną już wyżej okolicznością, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust. 1a cytowanej ustawy). Bez znaczenie prawnego pozostaje tu kwestia czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu wypada zauważyć, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Jak zatem stanowi art. 6, indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dni 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego podziału państwa (Dz.U. Nr 96, poz.603). jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego kraju. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Zaprezentowane powyżej wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i art. 127 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny . Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 powołanego powyżej Kodeksu postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 cytowanego Kodeksu. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685). Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jak rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88 – ONSA 1989/1/36. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy, nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.