IV SA/Gl 332/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] roku nr [...]. Wójt Gminy R., decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił B.P. umorzenia kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podając że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. Jest po wypadku i otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy; opiekuje się ojcem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, że strona jest częściowo niezdolna do pracy. Może zatem podjąć zatrudnienie odpowiednie do stanu zdrowia, a ojciec strony mógłby w czasie nieobecności syna korzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych. Wskazano, że umorzenia należności nie uzasadnia sytuacja dochodowa i rodzinna strony. Od tej decyzji odwołanie wniósł B.P., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona wskazała na problemy zdrowotne, podała, że jest pod stałą kontrolą lekarską, musi zażywać leki. Podała, że znalezienie zatrudnienia w obecnym stanie zdrowia i określonym wieku jest znacznie utrudnione bądź wręcz niemożliwe. Strona wskazała, że z jego renty komornik potrąca kwotę ponad [...] zł - co stanowi prawie 100% wysokości alimentów, które były wypłacane córce z funduszu alimentacyjnego. Strona podała, iż opiekuje się ciężko chorym ojcem. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz.267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] B.P. zwrócił się o umorzenie należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, wskazując w uzasadnieniu, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Podał, że jest po ciężkim wypadku i otrzymuje rentę w wysokości [...] zł. Wysokość renty wynosi [...]zł. jednak po potrąceniach alimentacyjnych na życie pozostaje kwota [...] zł. Wskazał, że opiekuje się ojcem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Kolegium podniosło, że strona prowadzi wspólne z ojcem gospodarstwo domowe. Ojciec strony jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe. Strona orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] została zaliczona do osób częściowo niezdolnych do pracy do [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Brzmienie powołanego art. 30 ust. 2 powołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ocena, czy w indywidualnym określonym przypadku zachodzą wspomniane względy, pozostawiona została uznaniu organów. Przepis ten nie pozostawia jednak organom pełnej dowolności. Organ I instancji powinien udowodnić, iż w konkretnym przypadku nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej. Umorzenie ww. świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Kolegium podkreśliło, że Sąd Najwyższy, w wyroku dotyczącym instytucji umorzenia należności wskazał, że zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Również brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie były w ocenie Sądu szczególną okolicznością. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Za szczególnie uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX 194414). Organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. (wyrok NSA z dnia 21 maja 2003 r., III SA 2752/01, LEX 145004). Interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Niedomaganie się od strony zwrotu kwoty wskazanych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, a umorzenie wypłaconych świadczeń dotyczyło jedynie osób znajdujących się w zupełnie wyjątkowej sytuacji, których twierdzenia nie wzbudzają jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawdą i które wykorzystują wszystkie swoje możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny. Zdaniem Kolegium organ I instancji zarówno w postępowaniu dowodowym, jak i w uzasadnieniu decyzji udowodnił, iż w przypadku strony nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej. Kolegium stwierdziło, iż odmawiając umorzenia ww. świadczeń, organ I instancji wykazał, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Kolegium także zauważyło, że strona jest osobą posiadającą stały dochód - do [...] jest uznana za częściowo niezdolną do pracy i pobiera z tego tytułu rentę. Kolegium stwierdziło, iż obecna trudna sytuacja strony jest przejściowa i strona jest w stanie we własnym zakresie poprawić swą sytuację materialną. Niebagatelne znaczenie na również to, że jest osobą o potencjalnie długim okresie aktywności zawodowej. Przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem strona jest w stanie spłacić świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacane osobie uprawnionej, zwłaszcza gdy istnieje możliwość rozłożenia na raty kwoty w/w świadczeń, czy też odroczenia terminu płatności. W skardze do skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący B.P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto wnioskował o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie całości lub części zadłużenia alimentacyjnego oraz o wycofanie roszczenia od Komornika w celu bezpośredniego spłacenia zadłużenia bez kosztów egzekucji. Zarzucił organowi wybiórcze i powierzchowne zapoznanie się z jego sprawą oraz pominięcie wielu istotnych kwestii za równo przy wydaniu obecnej decyzji jak i zupełniej bezczynności na wcześniej składane pisma i wnioski. Podkreślił, że został uznany za osobę nieporadną, mającą problemy z samodzielnym podejmowaniem czynności, nie potrafiącą zrozumieć wielu rzeczy. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W opinii skarżącego w postępowaniu organów nie ma mowy o staranności, szczególnej dbałości ani dokonania rzetelnej analizy stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, iż leczy się długotrwale, wymaga ciągłego leczenia i nadzoru osób innych. (m.in. [...], [...], [...]). Żaden z organów nie analizował tych zagadnień, a mają one – zdaniem skarżącego -ogromne znaczenie dla starannej analizy jego sytuacji. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie unikał płacenia alimentów, a jego problemy wynikły z długoletniej choroby. W opinii skarżącego - organy obu instancji nie rozważyły sytuacji rodzinnej do czego były zobowiązane w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy. Nie poczyniły również szczegółowych ustaleń w tym przedmiocie. Nie można zatem uznać, aby dokonana analiza i ocena były wystarczające i pozwalały na prawidłowe rozpoznanie wniosku. Takim postępowaniem organy naruszyły ciążący na nich obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Skarżący podkreślił, że praca jest możliwa tylko iluzorycznie i teoretycznie głównie z powodu stanu zdrowia oraz posiadanego wykształcenia i doświadczenia oraz bezrobocia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, które to ustalenie obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859). Stosownie do jego treści organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie- działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy te nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organy nie rozważyły, czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla wnioskodawcy i biorąc pod uwagę konkretną bardzo trudną sytuację skarżącego nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jego dalszej egzystencji, albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji jedynym dochodem skarżącego była renta w wysokości [...] zł, której wysokość po potrąceniach alimentacyjnych faktycznie wynosi [...] zł. W aktach sprawy brak jest wywiadu środowiskowego pozwalającego na dokonanie oceny, czy miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącego przewyższają, czy też nie osiągany dochód. Nie ustalono też, czy skarżący opłaca czy też zalega z opłatami za lokal, czy też media. Nie ustalono tez konkretnie jaką skarżący uzyskuje pomoc z OPS oraz czy korzysta z pomocy innych osób. Ponadto organy obydwu instancji w ogóle nie zweryfikowały kwestii, czy skarżący tak jak podaje w odwołaniu (oraz powtarza w skardze), z uwagi na stan zdrowia, w istocie nie ma szans na podjęcie pracy. Brak jest ustaleń, czy skarżący zgłaszał się w PUP w kwestii ofert pracy dla osób niepełnosprawnych i czy są oferty pracy dla osób z takimi schorzeniami jak ma skarżący (posiada schorzenia [...]). Organy jedynie arbitralnie stwierdziły, że strona w własnym zakresie jest w stanie poprawić swoją sytuację. Następnie z tego wysnuły wniosek, że aktualnie nie można wykluczyć, iż w przyszłości nie ulegnie poprawie sytuacja materialna strony i zaistnieje możliwość spłaty przez stronę przedmiotowego długu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie może podzielić stanowiska organów. Podkreślić należy, że organy powinny były dogłębnie przeanalizować aktualną sytuację dochodową i rodzinną skarżącego. Oznacza to, iż argumentem przemawiającym za odmową umorzenia nie może być ustalenie, że być może w przyszłości skarżący znajdzie zatrudnienie. Stąd też cała argumentacja organów zasadza się na zdarzeniach potencjalnych, przyszłych. Organy nie ustosunkowały się do bieżącej aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, a przecież to właśnie winny były poczynić, mając do dyspozycji zgromadzony materiał dowodowy. Innymi słowy- wywody organów pozostają w sferze przyszłych, ewentualnych zdarzeń, które niekoniecznie dojdą do skutku. Ustawodawca formułując przesłanki art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy nie wskazał jakiego czasookresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej rodziny, co oznacza, że kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany był przeanalizować i uwzględnić stan aktualny, bieżący. Godzi się tu wskazać na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 371/11 (CBOSA), gdzie wskazano wprost, że "ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności". Stąd też, nie znajdując oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym- przewidywania organów, co do przyszłej możliwości zarobkowania przez stronę, nie mogą zatem stanowić podstawy orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, Nie przesądzając jednocześnie wyników ponownie prowadzonego postępowania wskazać godzi się, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy (w tym w zakresie starań skarżącego o podjęcie stosownego zatrudnienia), a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organy dążąc do właściwego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powinny zatem podjąć wszelkie konieczne czynności, a w tym przeprowadzić między innymi dowody o których stanowi art. 75 § 1 k.p.a., które pozwoliłyby na jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy