IV SA/Gl 336/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa oraz art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 515 ) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. na mocy której wydano Z. O. prawo jazdy kat. [...] Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że przedstawione przy wniosku o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami zaświadczenie o ukończeniu szkolenia zostało wystawione przez podmiot nie posiadający zezwolenia Prezydenta Miasta R. Wystawca tego zaświadczenia Ośrodek Szkolenia Kierowców "[...]" R. K. posiadał bowiem zezwolenie Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r., którego ważność z mocy art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. Nr 129, poz. 1444 ) była ograniczona do dnia [...] r. Nowe zezwolenie temu podmiotowi gospodarczemu Prezydent Miasta R. wydał dopiero w dniu [...] roku, a więc już po dacie wystawienia kwestionowanego zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, szkolenie przeprowadzono przez instruktora [...] w okresie od dnia [...]r. do [...] r. w ilości[...] godzin zajęć praktycznych, a tym samym i zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające ten fakt – nie spełniają wymogów stawianych ustawą Prawo o ruchu drogowym. Nadto organ wywiódł, że przedmiotowe zaświadczenie nie może być uznane za dowód odbycia wymaganego szkolenia, ani też nie jest dokumentem wymaganym w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1 lit.b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 150, poz. 1680 ). Oznacza to, że Z. O. nie przedstawiła dokumentów uzasadniających wydanie jej uprawnień kategorii [...], a więc decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. o wydaniu prawa jazdy kategorii [...] numer [...] na druku serii [...] nr : [...], w tym zakresie jest wadliwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. O. zarzuciła, że zakwestionowana przez Kolegium decyzja aczkolwiek wadliwa jest ostateczna. Stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż nie może ponosić konsekwencji wadliwych decyzji urzędników, skoro w dobrej wierze przystąpiła do kursu w OSK "[...]", uzyskała wymagane prawem dokumenty. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało całkowicie dotychczasowe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie i ocenę prawną tych ustaleń, podkreślając jak poprzednio, że decyzja Prezydenta Miasta R. jest wadliwa. W skardze Z. O. zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 kpa. Dodała, że Prokurator Rejonowy w R. umorzył postępowanie karne przeciwko właścicielowi firmy OSK "[...]", gdyż nie dopatrzył się w jego postępowaniu ustawowych znamion czynu zabronionego. W jej ocenie z tych przyczyn decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., na mocy której nabyła prawo jazdy powinna być utrzymana. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zarzutów skargi wywiódł, iż fakt nie dopatrzenia się przez Prokuratora w postępowaniu Ośrodka Szkolenia Kierowców znamion czynu zabronionego jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy bowiem dotyczy sfery odpowiedzialności karnej, a nie odpowiedzialności cywilnej czy też administracyjnej. Na rozprawie sądowej w dniu 8 listopada 2005 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., który zgłosił swój udział w sprawie na zasadzie art. 92 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przychylił się do skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podkreślając, że skarżąca w rzeczywistości odbyła dodatkowe szkolenie u instruktora posiadającego stosowne uprawnienia, zdała egzamin z wynikiem pozytywnym. Prokurator podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale nie ma ono charakteru rażącego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, albo stwierdza jego nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 135 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe uregulowania skarga okazała się uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dlatego, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wymaga więc nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Kwestii tej ( rozróżnienie między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa ) musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące". Organ administracji wszczynając postępowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi więc wykazać – po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako "rażące". Określenie pojęcia "rażące" naruszenie prawa zostało szeroko przedstawione w doktrynie, są też liczne w tym zakresie orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tle tych publikacji można przyjąć istnienie powszechnie uznanej zasady, wg której jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, ale również naruszenie przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych. Dalszą również powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące" gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4.11.1994 r. sygn. III ARN 28/94, opubl. OSNAP 1995/10/115, wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., sygn. V SA 86/92 i z dnia 18.02.2000 r. sygn. V SA 463/99 – zbiór LEX 41772 ). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ orzekający w toku rozstrzygania w postępowaniu nadzwyczajnym wznowieniowym, stwierdził, iż przedstawione przez skarżącą przy wniosku o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami zaświadczenia o ukończeniu szkolenia zostało wystawione przez podmiot nie posiadający ważnego zezwolenia Prezydenta Miasta R. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] wydanej na mocy art. 138 § 1 pkt 2 i 151 § 1 pkt 1 kpa wynika, iż Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa i odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] r. Jednocześnie Kolegium wszczęło postępowanie w niniejszej sprawie w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przyjmując, że przedmiotowe zaświadczenie nie może być uznane za dowód odbycia wymaganego szkolenia, ani też nie jest dokumentem wymaganym w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 150, poz. 1680 ). W konsekwencji takich ustaleń Kolegium stwierdziło jedynie, że w tej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta R. o wydanie prawa jazdy jest wadliwa. W żadnym miejscu Kolegium nie wskazało czy i w czym upatruje, iż zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ przywołał też treść art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji, jednakże w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnośnie tego przepisu. Tym samym naruszył art. 107 § 3 kpa. Poza sferą rozważań organu były regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów ( Dz. U. Nr 150, poz. 1681 ), a na okoliczności związane z możliwością weryfikacji określonych dokumentów przez kompetentne organy zwrócił uwagę Prezydent Miasta R. w piśmie z dnia [...] r. Ponieważ sprawa w powyższym aspekcie w ogóle nie była rozpoznana dlatego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że ustawodawca przyjmuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych ( art. 16 § 1 kpa ). Wyjątkowy charakter § 2 cytowanego przepisu mówiącego o tym, że tylko w wypadkach enumeratywnie określonych w kodeksie postępowania administracyjnego można wzruszyć decyzje ostateczne, nakazuje ściśle interpretować sytuacje, gdy mamy do czynienia z takim właśnie wyjątkiem. Nie będzie zatem dopuszczalne " podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane i rażące. ( por. wyrok NSA z dnia 18.02.2000 r. sygn. V SA 463/99, zbiór LEX 41772). Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedno istotne uchybienie organu orzekającego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy nie podpisała. Organ wezwał skarżącą w trybie art. 50 kpa do złożenia wyjaśnień. Treść protokołu sporządzonego w dniu [...] r. wskazywałaby, że celem tego rodzaju czynności organu było uzupełnienie ww. braku poprzez złożenie przez skarżącą stosownego oświadczenia. Nie jest to tryb prawidłowy. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa podanie tj. także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony pisemnie powinien być podpisany przez wnoszącego. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Uzupełnienie tego braku pisma winno nastąpić w trybie art. 64 § 2 kpa. Dodać też należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się dwa pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. z dnia [...]r. o zgłoszeniu udziału w toczącym się postępowaniu, z treści których wynika, iż stroną tego postępowania jest E. J. Osoba taka w rzeczywistości w niniejszym postępowaniu nie brała udziału na prawach strony. Ta wadliwość powoduje, iż ostatecznie nie wiadomo czy Prokurator Rejonowy w rzeczywistości w tym postępowaniu zgłosił swój udział w sprawie. Przedstawione wyżej wadliwości wymagają zatem wyeliminowania poprzez podjęcie stosownych czynności procesowych. Wskazania co do dalszego biegu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W szczególności organ orzekający winien mieć na uwadze, że w sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszenia przepisów prawa i jakich a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c) ppsa. Z mocy art. 152 ppsa uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 i 205 tej ustawy. su.