IV SA/Gl 336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr[...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 257 złotych ( słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznał skarżącej G.F. zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu lub odbudowy budynku mieszkalnego w kwocie 4.100 zł. W wyniku wniesienia przez stronę odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie określił, jakimi środkami dysponował na zaspokojenie potrzeb związanych z wymienionym zdarzeniem losowym i ilu było wnioskodawców ubiegających się o pomoc, a brak stwierdzeń w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że w sprawie są niejasności, które wymagają wyjaśnienia podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do treści zawartego w aktach sprawy kosztorysu ofertowego z dnia 19 sierpnia 2013 r., według którego, koszt remontu pomieszczeń po powodzi (zalaniu), wyniósł 26.127,81 zł. Organ odwoławczy dodał, że kosztorys ten został zaopiniowany przez rzeczoznawcę OPS-u – R.W., który ustalił, że jest to kwota zawyżona i określił, że koszty remontu wyniosły 7.590,73 zł. brutto. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji przyznał skarżącej zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu lub odbudowy budynku mieszkalnego w kwocie 4.100 zł, w pozostałych punktach decyzji określił sposób jego wypłaty i dokonania rozliczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane w wyniku wniosku z dnia 26 lipca 2013 r., w którym G.F. domagała się przyznania pomocy na remont budynku zniszczonego w wyniku intensywnych opadów deszczu w czerwcu 2013 r. Organ podniósł, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalił, iż w wyniku intensywnych opadów deszczu zalana została część mieszkalna budynku zajmowanego przez rodzinę skarżącej. Zniszczeniu uległy podłogi, częściowo ściany oraz pralka. Panele podłogowe na powierzchni ok. 50 m2 nie nadawały się do użytku. Posadzka pod panelami nie wykazywała oznak zniszczenia. Stwierdził również, że zalana została kotłownia do wysokości 30 cm, gdzie znajdował się piec centralnego ogrzewania bez urządzeń wspomagających. Piec wymagał oczyszczenia i wysuszenia. Organ podkreślił, że powyższe straty, zostały stwierdzone w protokole Komisji ds. dokumentowania i szacowania szkód, powołanej zarządzeniem Burmistrza C. Następnie dodał, że pracownicy socjalni w dniu 22 listopada 2013 r., przeprowadzili "wizję lokalną" w miejscu zamieszkania skarżącej i ustalili, że wykonano następujące prace: usunięcie paneli z salonu, skucie wylewki wewnętrznej do izolacji poziomej, osuszenie i wymiana izolacji poziomej, położenie wylewki oraz płytek podłogowych. Stwierdzili także, że ściany i sufity w części parterowej domu zostały pomalowane, a powierzchnie które były zalane zostały zdezynfekowane. W kotłowni został osuszony i zakonserwowany piec centralnego ogrzewania oraz umieszczony wyżej względem powierzchni kotłowni celem zabezpieczenia przed ponownym zalaniem. Ponadto zdemontowano, osuszono i ponownie położono izolację pionową fundamentów oraz wykonano drenaż wokół całego budynku wraz ze studzienkami retencyjnymi. W celu dodatkowego zabezpieczenia budynku przed ponownym zalaniem, zamontowano zbiornik retencyjny odbierający wodę z drenażu. W powyższym zakresie organ stwierdził, że prace związane z izolacją pionową i poziomą budynku, drenażem wokół budynku oraz zamontowaniem zbiornika retencyjnego, zostały wykonane pomimo, że żaden z protokołów rzeczoznawcy nie potwierdził ich związku ze zniszczeniami spowodowanymi nadmiernymi opadami w dniach 24 i 25 czerwca 2013 r. Ponadto organ wskazał, że według oświadczenia skarżącej, w dniu 1 sierpnia 2013 r. zaciągnęła pożyczkę od osoby prywatnej na kwotę 30.000 zł na okres do 31 grudnia 2013 r., a w sierpniu br. otrzymała odszkodowanie od ubezpieczyciela w kwocie 10.100 zł. Środki te w całości przeznaczyła na dokonanie remontu budynku, w tym na wykonanie drenażu oraz zamontowanie zbiornika retencyjnego. Strona przedłożyła, wykonany na jej zlecenie kosztorys ofertowy prac remontowych - na kwotę 26.127,81 zł. Organ wskazał, że zlecił zweryfikowanie przedstawionego kosztorysu, zatrudnionemu rzeczoznawcy z uprawnieniami budowlanymi, który nie uznał zasadności przeprowadzenia wszystkich prac w nim zawartych i ustalił koszty niezbędnego remontu na kwotę 7590,73 zł. Dodał, że w kosztorysie zweryfikowanym przez rzeczoznawcę, został zawarty m.in. koszt wymiany 50m2 paneli podłogowych w cenie 70 zł za metr, tj. na łączną kwotę 3 500 zł. W tym zakresie wskazał, że koszt wymiany paneli (tj. kwotę 3500) odliczył od kwoty 7 590,73 zł, ponieważ koszt wymiany paneli podłogowych w wysokości 1400 zł, został między innymi uwzględniony w decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Organ podniósł, że określenie wysokości kosztów wymiany paneli, zostało oparte na zasadach jednakowych dla wszystkich osób poszkodowanych w wyniku czerwcowych podtopień, gdyż przyznano im pomoc na wymianę zniszczonych podłóg (paneli lub płytek ceramicznych) w wysokości 35 zł za 1 m2. W konsekwencji stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania kolejny raz na rzecz skarżącej, pomocy na naprawę zniszczonej podłogi i przyznał zasiłek w wysokości 4 100 zł na remont części mieszkalnej budynku, zalanej do wysokości 8 cm. Następnie organ wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające, stwierdził rozbieżności pomiędzy dwiema wycenami znajdującymi się w zebranej dokumentacji, tj. kosztorysem przedłożonym przez stronę - na kwotę 26 127,81 zł, a kosztorysem sporządzonym przez biegłego R.W., według którego, wycena kosztów usunięcia szkód spowodowanych zalaniem, przedłożona przez skarżącą została zawyżona o kwotę ok. 18.000 zł i była niezgodna z dokumentacją źródłową. Biegły wskazał, że z tego powodu, iż część mieszkalna budynku została zalana na wysokość 8 cm, bezzasadne było malowanie całych powierzchni ścian i sufitów. Zakwestionował również wymianę warstw podpodłogowych dot. posadzek pod panelami na pow. ok. 80 m. Ponadto wskazał, że żaden z protokołów nie potwierdził szkody w postaci zniszczenia posadzki betonowej na skutek zalania, ani pod zerwanymi panelami podłogowymi, jak i posadzek wyłożonych płytkami ceramicznymi. Zdaniem rzeczoznawcy konieczność zerwania warstw podposadzkowych w prawie całym mieszkaniu wynikała wyłącznie z opracowanej na zlecenie strony opinii technicznej, która pominęła fakt wadliwie wykonanej izolacji pionowej ścian budynku i jej wpływ na wystąpienie zawilgocenia podłoża i posadzek cementowych. W powyższym zakresie organ wskazał, że opinie i kosztorys rzeczoznawcy z uprawnieniami budowlanymi, sporządzone zostały rzetelnie, rzeczowo i logicznie. Wobec tego organ dał wiarę opinii rzeczoznawcy i przyjął ją jako materiał stanowiący podstawę do ustalenia wysokości pomocy, przyznanej skarżącej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podniósł, że na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej i rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest aktem uznaniowym. Dodał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, iż G.F. w okresie od sierpnia do listopada 2013 r., posiadała własne zasoby w postaci odszkodowania z ubezpieczenia w wysokości 10 100 zł oraz zaciągniętej pożyczki na kwotę 30 000 zł. Łącznie dysponowała kwotą 40 100 zł i środki te w całości przeznaczyła na remont domu. W tym zakresie organ stwierdził, że skarżąca z własnych środków, którymi dysponowała, była w stanie pokryć koszty wszystkich prac przewidzianych w kosztorysie ofertowym, który sama przedłożyła w OPS, nawet te, które zostały zakwestionowane jako niezasadne przez rzeczoznawcę powołanego przez organ. Ponadto organ podkreślił, że niniejsze rozstrzygnięcie nie pozostaje w żadnym związku z wysokością środków finansowych, jaką dysponował Ośrodek na pomoc dla osób poszkodowanych wskutek ulewnych deszczy w czerwcu 2013 r. Decyzja o wysokości udzielonej pomocy została bowiem oparta tylko i wyłącznie o przedstawione wyżej argumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania G.F., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia przedstawił istotne okoliczności sprawy, w sposób zgodny z ustaleniami organu pierwszej instancji. Podkreślił, że finansowe wsparcie, którego przyznania domaga się strona, nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Adresatem żądanej przez nią pomocy, jest natomiast określony ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, krąg podmiotów, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, w tym wynikającej ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto, celem tego wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter pomocniczy, co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że sytuacja materialna i życiowa strony wskazuje, iż ma ona zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Organ I instancji, w związku ze zdarzeniem losowym, które miało miejsce w dniach 24/25 czerwca 2013 r., przyznał jej łącznie pomoc w wysokości 6.200 zł. Strona ma zatem możliwości przezwyciężenia powstałej sytuacji, wykorzystując swój dochód, a także kwotę przyznaną jej przez ubezpieczyciela oraz pomoc uzyskaną z organu pomocy społecznej. Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, w sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych, interwencja taka stanowiłaby przekroczenie uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. Ponadto organ dodał, że opinia sporządzona dla wnioskodawcy przez specjalistę z zakresu budownictwa, nie może stanowić wyznacznika, jaką pomoc i w jakiej kwocie organ powinien przyznać. Opinia ta ma charakter jedynie dokumentu prywatnego, który nie jest dowodem mającym znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W podsumowaniu organ stwierdził, że nie można w rozpatrywanej sprawie postawić organowi I instancji, zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza ustalenia organu, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. G.F. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podniosła również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ, art. 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że według sporządzonego na jej zlecenie kosztorysu ofertowego dotyczącego przywrócenia do stanu poprzedniego jej domu, koszt remontu wyniósł 26.127,81 zł. Ponadto w późniejszym terminie przedstawiła organowi fakturę VAT na wykonanie częściowego remontu zalanych pomieszczeń na kwotę 8.256,60 tytułem robocizny. Natomiast zgodnie z opinią rzeczoznawcy organu, koszt remontu przedstawiony przez skarżącą był zawyżony i według jego wyliczeń, powinien wynosić 7.590,73 zł. Skarżąca zarzuciła, że w powyższej opinii została uwzględniona stawka podatku VAT 8% chociaż z faktur przedstawionych przez nią wynikało, że kupowała materiały budowlane ze stawką VAT 23%. Ponadto zarzuciła, że pomimo znacznych rozbieżności w treści obydwu kosztorysów, dotyczącej prawie 20 tysięcy zł., organ nie zlecił wykonania ponownej opinii i nie przeprowadził analizy w zakresie kosztów związanych z remontem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie, wydanych w sprawie decyzji, uznać należało, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podkreślenia bowiem wymagało, że pierwsza – wydana w tej sprawie decyzja organu pomocy społecznej z dnia [...]r. - została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...]r. Przekazując wówczas sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie są niejasności, które wymagają wyjaśnienia podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do treści zawartego w aktach sprawy kosztorysu ofertowego z dnia 19 sierpnia 2013 r., według którego, koszt remontu pomieszczeń po powodzi (zalaniu), wyniósł 26.127,81 zł. Organ odwoławczy dodał bowiem, że według kosztorysu opracowanego przez rzeczoznawcę OPS-u – R.W., koszty tego remontu wyniosły 7.590,73 zł. brutto. W związku z treścią tych wytycznych, obowiązkiem organu pierwszej instancji było przede wszystkim, przeprowadzenie analizy powyższych dowodów i w ten sposób ustalenie przyczyn tak znacznej rozbieżności – dotyczącej kwoty – ok.18.000 zł. W zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego – było to tym bardziej istotne, że – jak ustalił organ pomocy społecznej – skarżąca otrzymała odszkodowanie z ubezpieczenia w wysokości 10 100 zł. i – jak stwierdził organ w decyzji z dnia [...]r. – dysponując dodatkowo pożyczką, była w stanie pokryć koszty wszystkich prac przewidzianych w kosztorysie ofertowym, który sama przedłożyła w OPS-ie. Wydając decyzję z dnia [...]r., organ pomocy społecznej, nie uczynił więc zadość obowiązkom w zakresie wykonania cytowanych wytycznych organu odwoławczego. Nie jest bowiem w tej kwestii wystarczające, przytoczenie przez organ, opinii rzeczoznawcy R.W. – skoro właśnie ta opinia – miała być przedmiotem analizy organu – i to poprzez zestawienie jej z treścią kosztorysu przedłożonego przez stronę. Co więcej – w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ analizy dokumentów, doszło do tego, że w sprawie pojawiły się kolejne niejasności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał bowiem, że koszt wymiany paneli, zawarty w kosztorysie przedłożonym przez stronę (tj. kwotę 3500) odliczył od kwoty 7 590,73 zł, a więc od kosztów remontu wskazanych przez rzeczoznawcę R.W. Z takiego stwierdzenia wynikałoby, że organ przyjął za podstawę części ustaleń – kosztorys przedłożony przez stronę (z którego pochodzi określenie kosztów wymiany paneli na kwotę 3 500 zł.), a przecież w motywach swojej decyzji – uznał jako podstawę ustalenia kosztów remontu – ocenę R.W., a nie kosztorys przedłożony przez stronę. Co do powyższych kosztów – na marginesie dodać należało - że zasadnie organ podkreślił w przedmiotowej decyzji, iż koszt wymiany paneli podłogowych w wysokości 1400 zł, został już uwzględniony w odrębnej decyzji - z dnia [...]r., przyznającej stronie zasiłek w wysokości 2 200 zł., m.in. na ten cel. W konsekwencji, prawidłowo organ stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania kolejny raz na rzecz skarżącej, pomocy na naprawę zniszczonej podłogi. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – zarówno przez organ pomocy społecznej – jak i przez organ odwoławczy, utrzymujący w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, pomimo niewykonania wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego. Natomiast brak wskazania przez organy obydwu instancji – analiz i ocen w wymienionym wyżej zakresie – zwłaszcza wobec ich kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia - stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni powyższe wskazania i w wyniku rozpoznania sprawy, wskaże w uzasadnieniu rozstrzygnięcia istotne oceny i ustalenia oraz określi – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności stanowił art. 152 P.p.s.a., a rozstrzygnięcia o kosztach - art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).