IV SA/Gl 337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 19 maja 2011 r., przyznał mu zasiłek celowy na: częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,- zł., zakup okularów w kwocie 30,- zł. i zakup farb do malowania mieszkania w kwocie 70,- zł. Niniejsza decyzja stała się decyzją ostateczną. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 5, art. 12 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), uchylił przywołaną wcześniej decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, iż w toku rozpatrywania nowego wniosku o przyznanie pomocy finansowej dla strony ustalono, iż żona Z. K. jest właścicielką samochodu [...]o nr rej. [...] rok produkcji 2003, który zakupiony został dnia 29 września 2008 r. Strona oświadczyła, że samochód został zakupiony jako środek transportu umożliwiający dojazd do lekarza i rehabilitację, jednakże nie przedłożyła dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Co więcej, nikt z członków jej rodziny nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności i nie wymaga pomocy osoby drugiej. Dodatkowo, strona nie podała ceny zakupu auta oraz pochodzenia środków na zakup tłumacząc jedynie, że znalazła "bogatego sponsora". Z tych przyczyn, organ pozyskał w tym zakresie informacje z Urzędu Miasta, iż cena zakupu w/w pojazdu wyniosła ok. 22.500 zł. Zdaniem organu, podane przez Z. K. miesięczne koszty zakupu paliwa w wysokości 50,- zł. są zaniżone, a samochód jest wykorzystywany do celów zarobkowych. Jednocześnie jego rodzina korzysta z różnych form pomocy społecznej już od 2005 r. i sam Z. K. był wielokrotnie pouczony o konieczności informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Podniesiono również, że użytkowanie i utrzymanie samochodu nie jest niezbędną potrzebą, a korzystanie z pomocy finansowej i rzeczowej byłoby niesprawiedliwie społecznie wobec innych beneficjentów pomocy społecznej nie posiadających takich zasobów majątkowych, jak rodzina Z. K. Organ dokonał analizy budżetu Z. K. i uznał, że wykazywane wydatki przekraczają dochody o kwotę 318,42 - zł. bez uwzględnienia wydatków na codzienne funkcjonowanie, tj. zakup żywności, środków czystości itp. Stwierdzone dysproporcje pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową wskazują na zdolność rodziny Z. K. do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w oparciu o własne zasoby majątkowe. Z. K. w dniu 11 listopada 2011 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraził swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podniósł między innymi, iż samochód został zakupiony z darowizny i o tym fakcie pracownik socjalny został poinformowany, co więcej pomaga w przemieszczaniu się członków jego rodziny, w tym osobom niepełnosprawnym i schorowanym. Obszernie odniósł się do sytuacji materialnej, zdrowotnej i bytowej swojej rodziny, załączając w tym zakresie szereg dokumentów. Zauważył, iż uzyskiwany przez jego rodzinę dochód w wysokości około 1 500,- zł. miesięcznie nie jest w stanie pokryć wszystkich jej wydatków, dlatego ma zadłużone mieszkanie na kwotę 1 679 zł. oraz zmuszony był zaciągnąć kredyt w banku i pożyczki od znajomych. Pozbawienie jego rodziny pomocy doprowadziło do konieczności ograniczenia zakupu niezbędnych do jej egzystencji leków, jak również dostrzegł liczne uchybienia w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało negatywną oceną pracy pracowników organu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym treść jej art. 12 i art. 106 ust. 5. Zauważył, iż pomoc społeczna nie powinna być udzielana, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy zwykle od posiadania odpowiednich środków finansowych, a przyznanie pomocy społecznej w zdecydowanej większości przypadków uzależnione jest od sytuacji majątkowej potencjalnego świadczeniobiorcy, w szczególności zaś od jego dochodów. Rozstrzygnięcie oparte o treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, a przesłanki określone w tym przepisie uprawniają organ do wszczęcia postępowania, w celu zmiany bądź uchylenia decyzji. Mimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki przyznane na pomoc społeczną. Instytucje pomocy społecznej powołane są do udzielania wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, a pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Dodatkowo, świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane, jako stałe źródło dochodu, bowiem rolą organów pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony państwa. Dlatego też osoby, które korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Na rozprawie administracyjnej, na którą wezwano przedstawicieli organu pierwszej instancji oraz A. i Z. K. okazano cały przedłożony materiał dowodowy. Zdaniem Kolegium, członkowie rodziny, w tym osoby niepełnosprawne starają się prawidłowo funkcjonować, Z. K. prowadził działalność gospodarczą, a rodzina wyjeżdżała na wakacje, tym samym nie sposób podzielić zarzutu odwołania, iż członkowi rodziny nie wiedzieli co podpisują w protokole wywiadu środowiskowego. W kwestii zakupu i eksploatacji samochodu [...]o nr rej. [...] Z. K. i A. K. nie poinformowali organu pierwszej instancji o fakcie zakupu samochodu. W analizach budżetu rodziny, przeprowadzanych z czynnym jej udziałem i w protokołach wywiadu środowiskowego, nie wykazywano w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania jakichkolwiek kosztów eksploatacji samochodu. W ocenie Kolegium nie może być zaakceptowana sytuacja, w której rodzina Z. K. otrzymuje od swoich krewnych znaczne środki finansowe, następnie użytkuje rzeczy o dużej, a nawet znacznej wartości oraz nie zgłasza tego faktu organowi pomocy społecznej. Gdyby, dorośli członkowie rodziny powiadomili organ pierwszej instancji niezwłocznie o tych okolicznościach, czyli współdziałali z pracownikami socjalnymi w zakresie udzielania im wszelkich informacji w sposób bezpośredni a nie dowolny z uwagi na składanie sprzecznych następujących po sobie oświadczeń, nie doszłoby do sytuacji, w której ich postawa nie może zostać uznana za zasługującą na aprobatę. Powyższe stanowi podstawę do podstawę do uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej rodzinie odwołującego świadczenia z pomocy społecznej, gdyż organ administracji nie posiadał wiedzy o okolicznościach stanu faktycznego dotyczących ich sytuacji i mających wpływ na uprawnienia do pobierania przyznanych wcześniej świadczeń. Ustalenie organu zostały poczynione w znacznej mierze bez współdziałania odwołującego mimo, iż A. i Z. K. byli pouczeni o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do pobierania przyznanych im świadczeń. Zdaniem organu odwoławczego środki finansowe, uzyskiwane przez rodzinę powinny być w pierwszej kolejności przeznaczone na zakup żywności, na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, na zakup opału, na zakup środków czystości itp. One to bowiem stanowią niezbędne potrzeby bytowe zapewniające rodzinie prawidłową egzystencję. Tymczasem działania odwołującego wskazują, iż posiada zasoby, możliwości i umiejętności pozyskiwania środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny, albowiem nie informował o kosztach związanych z posiadaniem i eksploatacją samochodu. Ponadto, członkowie rodziny odwołującego nie dowiedli, iż powiadomili pracowników organu o: fakcie otrzymania darowizny, zakupie samochodu, konieczności ponoszenia kosztów związanych z eksploatacją i ubezpieczeniem samochodu. W ocenie Kolegium, zakup wartościowego przedmiotu, ze środków finansowych uzyskanych z darowizny nie zgłoszonej do urzędu skarbowego, która nastąpiła na okres poprzedzający lub zgodny z udzielonym świadczeniem, wypełnia przesłanki określone w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Zatem w sprawie doszło do pobrania nienależnego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i w związku z yym zostanie przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił różnicę w sytuacji dochodowej deklarowanej wcześniej przez członków rodziny odwołującego, a jego działania były wystarczające i zgodne z obowiązującymi przepisami oraz są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego w sprawie nie można stwierdzić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego zakwestionował szereg decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K., w tym również decyzję z dnia [...] nr [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadził istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je ocenił, mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym zasady logiki i doświadczenia oraz zajęte w sprawie stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr[...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która uchyla decyzję Prezydent Miasta B. z dnia [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,- zł., na zakup okularów w kwocie 30,- zł. i na zakup farb do malowania mieszkania w kwocie 70,- zł. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 106 ust. 5 decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w jej art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Z powyższego wynika, że w celu ustalenia dysproporcji niezbędne jest spełnienie łączne dwóch warunków, tj. udokumentowanie niskich dochodów uzasadniających przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i pozostający z tym ustaleniem w sprzeczności, rzeczywisty stan majątkowy wskazujący na to, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby, wymienione przykładowo w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Należy podkreślić, że udokumentowane dochody mogą być niskie, co nie musi się przekładać na sytuację majątkową, wnioskodawca może bowiem korzystać z finansowego wsparcia rodziny lub uzyskiwać środki finansowe z nieujawnionych źródeł dochodu. W przypadku wystąpienia dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami a rzeczywistą sytuacją majątkową wnioskodawcy ustawodawca zastrzega prawo odmowy pomocy. Nie wskazuje przy tym, co należy rozumieć pod pojęciem "dysproporcji" pozostawiając to ocenie podmiotu zajmującego się przyznawaniem wsparcia (por. Komentarz do art. 12 ustawy o pomocy społecznej, I. Sierpowska, System Informacji Prawnej, Lex, ABC 2009). Analiza powołanego art. 12 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że decyzja taka wydana jest w ramach uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1992, z. 10, s. 32 i n.). Jednocześnie obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji, ale kontrola sprowadza się jedynie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. o sygn. SA/Sz 2548/00, dostępny internetowej bazie orzeczeń NSA). Ogranicza się zatem do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Natomiast w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji dokonuje oceny sposobu i wyniku ich wyważenia z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1389/12 i z dnia 14 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1279/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Organ ocenia całokształt sytuacji strony, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów, które mają wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, uwzględniając przy tym wysokość posiadanych przez stronę własnych środków. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy orzekające prawidłowo ustaliły różnicę w sytuacji dochodowej skarżącego deklarowaną wcześniej i powstałą z tytułu uwzględnienia zakupu oraz eksploatacji samochodu. Nie spornym jest bowiem, że rodzina skarżącego od wielu lat regularnie otrzymuje pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. W trakcie wcześniejszych postępowań administracyjnych o przyznanie pomocy, w tym również decyzji z dnia [...] nr [...], skarżący był pouczony o konieczności poinformowania organu o każdej zmianie w sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej swojej rodziny. Pomimo tego nie poinformował organu o okolicznościach zakupu samochodu oraz o kosztach jego eksploatacji, jak i nie wykazał, że zachodziła konieczność jego posiadania z uwagi na potrzeby członków jego rodziny. Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie zauważył, że uzyskiwane przez skarżącego środki pieniężne powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak na zakup żywności oraz opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. Tymczasem, skarżący zakupił ze środków pochodzących z darowizny samochód i eksploatował go, co wskazuje, iż był w stanie oprócz poczynionych na niego wydatków pokryć inne wydatki związane z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny, w tym zakup żywności i niezbędnych opłat za mieszkanie. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 12 ustawy o pomocy społecznej do zmiany bądź uchylenia decyzji, mając na względzie szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób rzeczywiście wymagających wsparcia. Zatem nie jest dopuszczalne wykorzystanie środków przez osoby, które mogą zaspokoić swoje potrzeby życiowe we własnym zakresie. Sąd nie dopatrzył się z urzędu nieprawidłowości w działaniu organów orzekających, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów obowiązującego prawa, albowiem ocena ta pomimo subiektywnych odczuć skarżącego została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.