IV SA/Gl 338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej "organ pierwszej instancji") odmówił D. M. (dalej "strona" lub "skarżący") przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu wskazał, że: 1) gospodarstwo domowe składa się z 3 osób, 2) powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 42,41 m², więc jest niższa od powierzchni normatywnej, 3) dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 1.305,58 zł, 4) kryterium dochodowe wyliczone w oparciu o kwotę najniższej emerytury wynosi 1.103,20 zł, 5) wydatki na powierzchnię użytkową po przeliczeniu wydatku z tytułu czynszu według stawki bazowej wynoszą 485,12 zł (357,09 zł czynsz po przeliczeniu, 86,03 zł – woda, 42 zł – odbiór nieczystości stałych), 6) wydatki do obliczenia ryczałtu wynoszą 143,01 zł i stanowią sumę kwoty 111,47 zł tytułem ryczałtu za brak centralnego ogrzewania i kwoty 31,54 zł tytułem ryczałtu za brak ciepłej wody, 7) wysokość wydatków po uwzględnieniu ryczałtów wynosi 628,13 zł, 8) procent wydatków do obliczeń ryczałtu w wydatkach ogółem wynosi 22,77, 9) kwota wydatków na mieszkanie pokrywana przez wnioskodawcę (15% dochodu gospodarstwa domowego) wynosi 587,51 zł, 10) wydatki do obliczeń pomniejszone o kwotę pokrywaną przez wnioskodawcę wynoszą 40,62 zł, 11) nadwyżka dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w stosunku do kryterium dochodowego wynosi 202,38 zł. Organ wskazał, że dochód na jedną osobę przekracza dopuszczalny dochód. Nadwyżka dochodu w wysokości 202,38 zł została odjęta z obliczonego dodatku. Ponieważ kwota nadwyżki dochodu przekroczyła wartość dodatku mieszkaniowego, to dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Końcowo organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 między innymi opłaty za gaz przewodowy. W związku z powyższym naliczono ryczałt na zakup opału z tytułu centralnego ogrzewania. W odwołaniu strona powołała się na treść art. 6 ust. 8 i art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej "ustawa") stwierdzając, że w myśl art. 6 ust. 3 ustawy do wydatków poniesionych przez skarżącego jako osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy zaliczyć wydatki na energię cieplną, która jest dostarczana w miejscu jego zamieszkania w postaci gazu ziemnego; zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 6 ust. 4a pkt 2 ustawy. Skarżący nadmienił, że jest głównym najemcą lokalu z zasobów TBS K., gdzie lokal mieszkalny ogrzewany jest gazem ziemnym. Wskazał, że interpretacja przepisów ustawy dokonana przez organ pierwszej instancji jest błędna i krzywdząca dla niego oraz osób znajdujących się w podobnej sytuacji, gdyż wydatki na ogrzewanie lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy jest to ogrzewanie gazowe, w okresie jesienno – zimowym wzrastają o kilkaset procent. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium syntetycznie opisało treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Kolejno, przytoczyło przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, a to art. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6, ustawy oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy ustalonych w oparciu o akta Kolegium wskazało, że strona w dniu 23 grudnia 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z którego wynika, że prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe zajmując lokal mieszkalny o pow. 42,41 m2. W lokalu brak jest centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej ciepłej wody, natomiast jest instalacja gazu. Zadeklarowany dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 11.750,18 zł, co dało miesięcznie kwotę 1.305,58 zł na osobę. Łączna kwota wydatków na mieszkanie wynosi 461,42 zł, a po przeliczeniu na wydatki w zasobie mieszkaniowym gminy wynosi 357,09 zł. Ta kwota została ustalona zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, czynszu za najem lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne. Stawka bazowa wynosi 2,59 zł, tj. grupa I budynków. Stawka czynszu podlega podwyższeniu o 160% dla I grupy budynków + instalacja gazu + 20% + łazienka - 20% + WC - 20% ; strefa I (błędnie, winno być strefa II) -1% domofon - 4% co daje 225 % x 2,59 zł - daje to 8,41 zł w przeliczeniu na metraż mieszkania 42,41 zł - co stanowi 357,09 zł. wydatki za wywóz nieczystości stałych - 42,00 zł, zużycie wody - 86,03 zł to daje 485,12 zł. Do tej kwoty należy doliczyć ryczałt z tytułu braku ciepłej wody - 31,54 zł i centralnego ogrzewania -111,47 zł. Wydatki mieszkaniowe na powierzchnię normatywną wraz z ryczałtami wynoszą łącznie - 628,13 zł. Kwota wydatków pokrywana przez wnioskodawcę zgodnie z art. 6 ust. 2 wynosi 587,51 zł, tj. 15 % dochodu gospodarstwa domowego. Wydatki pokrywane przez wnioskodawcę - 40,62 zł. ( 628,13 zł - 587,51 zł.). Nadwyżka dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w stosunku do kryterium dochodowego zgodnie z art. 6 ust. 8 - 202,38 zł. (dochód na jednego członka - 1.305,58 zł -125 % najniższej emerytury - 1.103,20 zł). W tej sytuacji Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył wysokość wydatków mieszkaniowych, a w konsekwencji - uzasadniona jest odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego obrazę art. 6 ust. 8 i art. 6 ust. 4 ustawy, co uzasadnił w sposób tożsamy z argumentacją zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli na zasadach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem w należyty sposób relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, a jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Okoliczności relewantne prawnie podlegają identyfikacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, które regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowiły podstawę działania organów obydwu instancji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego mieszkania. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 ustawy określa normatywną powierzchnię użytkową w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, uprawniającą do przyznania dodatku mieszkaniowego; w przypadku gospodarstwa trzyosobowego, wynosi ona 45 m². Ustawodawca wyznaczył także ściśle kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy przysługuje bowiem osobom, posiadającym tytuł do mieszkania, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (art. 3 ust. 1 ustawy). Jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 ustawy, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę (art. 6 ust. 8 ustawy). Po myśli art. 6 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od dochodu gospodarstwa domowego, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu, a również od wydatków ponoszonych przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W ust. 3 i 4 tego przepisu prawnego wskazano wydatki podlegające uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z ust. 3 wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Natomiast w ust. 4 zaliczono do tych wydatków: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei ust. 4a jednoznacznie przesądza, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. W art. 6 ust. 6 ustawy wskazano, że jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy; 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Natomiast art. 6 ust. 7 ustawy stanowi, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. W analizowanej sprawie bezsporne było, iż wnioskodawca spełnia kryterium powierzchni normatywnej. Bezsporna była również okoliczność, iż wnioskodawca jest najemcą lokalu, a lokal nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego miasta K., co skutkowało przeliczeniem wydatków na lokal w sposób wynikający z art. 6 ust. 6 ustawy (w zakresie czynszu, wody i odbioru nieczystości stałych). Nie było też sporu co do wysokości dochodu na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawcy, przekraczającego kryterium dochodowe. W zakresie ustaleń faktycznych dotyczących tych bezspornych okoliczności relewantnych prawnie Sąd również nie dopatrzył się wadliwości, dokonując oceny z urzędu. Natomiast sporny jest sposób wyliczenia wydatków w zakresie opłaty za energię cieplną. W tej części ustalenia, na których oparło się Kolegium nie mogą być uznane za dokonane prawidłowo. Ponieważ w świetle art. 6 ust. 8 ustawy również w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego istnieje podstawa do przyznania dodatku mieszkaniowego stosownie pomniejszonego, prawidłowe wyliczenie wszystkich wydatków podlegających uwzględnieniu ma istotne znaczenie dla legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego lub odmowy jego przyznania. Przy wyliczeniu wydatków w zakresie opłaty za energię cieplną organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że wliczeniu podlega ryczałt za brak centralnego ogrzewania i ryczałt za brak ciepłej wody, w określonych wysokościach. Jedyne wyjaśnienie, które na ten temat znajduje się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że zgodnie z art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 między innymi opłaty za gaz przewodowy; w związku z powyższym naliczono ryczałt na zakup opału z tytułu centralnego ogrzewania. Skarżący się z tym nie godził stwierdzając, że w myśl art. 6 ust. 3 ustawy do wydatków należy zaliczyć wydatki na energię cieplną, która jest dostarczana w miejscu jego zamieszkania w postaci gazu ziemnego; zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 6 ust. 4a pkt 2 ustawy. Skarżący nadmienił, że lokal jest ogrzewany gazem ziemnym. Wskazał, że interpretacja przepisów ustawy dokonana przez organ pierwszej instancji jest błędna i krzywdząca, gdyż wydatki na ogrzewanie lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy jest to ogrzewanie gazowe, w okresie jesienno – zimowym wzrastają o kilkaset procent. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. We wskazanym zakresie Kolegium jedynie podało, że z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że w lokalu brak jest centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej ciepłej wody; jest natomiast instalacja gazu. Dalsze wywody Kolegium, poza cytowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia dotyczą przeliczenia stawki czynszu, stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy. W newralgicznym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że do tych przeliczonych wydatków należy doliczyć ryczałt z tytułu braku ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Ani jednym zdaniem nie odniósł się do zarzutów odwołania i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje przekonanie, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał za uzasadnione doliczenie do wydatków ryczałtów, a nie opłaty za energię cieplną. Sąd stwierdza, że ani decyzje wydane w badanej sprawie, ani akta sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, czy do wydatków poniesionych na lokal skarżącego należy doliczyć ryczałty (tak jak to zrobiły organy), czy też wliczyć opłatę za energię cieplną (jak chce skarżący). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego (bądź odmowy jego przyznania) bez poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających na przesądzenie tej kwestii, jest przedwczesne. Sąd wskazuje, że art. 6 ust. 4 nakazuje zaliczyć do wydatków opłaty za energię cieplną, a nie wydatki za centralne ogrzewanie; dokonywanie zawężenia do opłat za centralne ogrzewanie nie znajduje oparcia w prawie. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze okoliczność, że art. 6 ust. 4a ustawy stanowczo zakazuje zaliczyć do wydatków opłaty za gaz przewodowy dostarczany do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. W tym stanie rzeczy konieczne jest poczynienie ustaleń dowodowych na okoliczność wydatków ponoszonych przez skarżącego z tytułu opłat za energię cieplną, z tym zastrzeżeniem, że nie jest dopuszczalne uwzględnienie z tytułu tych opłat, opłat za gaz przewodowy (czy energię elektryczną), dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Powyższe oznacza konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie instalacji doprowadzających energię cieplną do lokalu mieszkalnego skarżącego i sposobu ustalania przez dostawcę opłaty za energię cieplną i gaz przewodowy dostarczany na cele bytowe. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji, ale jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W postępowaniu odwoławczym jest uprawniony do skorzystania z ustaleń dowodowych poczynionych przez organ pierwszej instancji, ale w przypadku gdy są to ustalenia niekompletne lub wadliwe musi ocenić, czy istnieją podstawy do uzupełnienia ustaleń stanu faktycznego we własnym zakresie, czy też konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w celu dokonania przez ten organ niezbędnych ustaleń. W niniejszej sprawie Kolegium nie zastosowało żadnego z tych rozwiązań i oparło się na niekompletnych ustaleniach dowodowych organu pierwszej instancji, de facto ignorując zarzuty odwołania. Jak wyżej wskazano ustalenia stanu faktycznego, na których oparł się organ odwoławczy były niekompletne i nie dawały podstaw do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Tym samym doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, poniżej wskazanych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) organ administracji ma obowiązek z urzędu lub na wniosek strony podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęcie tych niezbędnych czynności służyć ma ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kolegium naruszyło te przepisy prawne nie dokonując należytych ustaleń stanu faktycznego w zakresie wyżej wskazanym, a ponadto zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sposób sporządzenia uzasadnienia winien wypełniać wymogi objęte zasadą ogólną określoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Kolegium ignorując zarzuty odwołania nie uzasadniło swojego rozstrzygnięcia w sposób nakazany przez ustawodawcę w przywołanych przepisach prawnych. Ponownie prowadzone postępowanie winno uwzględnić zalecenia oraz ocenę prawną, sformułowane w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.