IV SA/Gl 348/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] Decyzją z dnia [...]r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., odmówiono B. A. przyznania dodatku mieszkaniowego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskodawczyni spełnia kryteria niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania uznano, że wystąpiła negatywna przesłanka w postaci rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczenia wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem przy wykorzystaniu własnych środków i zasobów majątkowych. Dysproporcji tej organ dopatrzył się w faktach uzyskiwania przez jednoosobowe gospodarstwo domowe dochodów w kwocie [...] zł miesięcznie oraz posiadania działki budowlanej nieuzbrojonej położonej w S. o powierzchni [...] mkw. W ocenie organu ustalony stan faktyczny nie pozwalał na przyznanie tego dodatku, który jest publicznoprawnym świadczeniem przyznawanym osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych, natomiast posiadanie i utrzymywanie działki do takich potrzeb nie należą. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu sprawa nie dojrzała do załatwienia, gdyż nie wskazano wyraźnie na istnienie rażącej dysproporcji, a także na to, że faktyczny stan majątkowy pozwala na pokrycie wydatków związanych z zajmowanym lokalem. Organ wskazał na konieczność dokonania ustaleń co do charakteru posiadanej nieruchomości, oraz wydatków i dochodów z nią związanych. W ocenie organu poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie jest konieczne do powołania się na rażącą dysproporcję. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. ponownie odmówił przyznania B. A. dodatku mieszkaniowego. Ustalono, że wnioskodawczyni zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...]mkw., wydatki na mieszkanie wynoszą [...] zł., posiada działkę budowlaną nieuzbrojoną o powierzchni [...] mkw., zaś podatek roczny od tej nieruchomości wynosi [...]zł. Deklarowane miesięczne dochody wynoszą [...]zł. zaś stałe wydatki [...] zł. W konsekwencji czego za uprawnioną uznano konkluzję, iż w sprawie występuje rażąca dysproporcja o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 pkt. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W wyniku odwołania decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium fakt posiadania przedmiotowej działki nie wskazuje na występowanie rażącej dysproporcji. Również ponoszenie rocznych wydatków z tytułu podatku rolnego w wysokości [...]zł nie może świadczyć o owej dysproporcji, a tym samym stanowić podstawy odmowy przyznania dodatku. Natomiast, zdaniem organu, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono czy strona czerpie korzyści z nieruchomości, kto ponosi koszty związane z jej utrzymaniem, czy może spieniężyć nieruchomość i przeznaczyć uzyskane środki na pokrywanie należności czynszowych. Zwrócono uwagę, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z twierdzeniem strony stanowi mokradła. W opinii Kolegium, przy wskazanej wysokości podatku od nieruchomości, jeżeli okaże się, że strona nie czerpie innych dochodów z nią zawiązanych, a wydatki pokrywają rodzice, nie będzie możliwe wykazanie, iż nastąpiła rażąca dysproporcja. Ponadto zaznaczono, że strona otrzymywała wcześniej dodatek, zaś jej sytuacja majątkowa ani też przepisy prawa nie uległy zmianie toteż zmiana stanowiska bez bliższego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dna 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po raz kolejny odmówiono B. A. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ powołując się na dotychczas poczynione ustalenia w sprawie uznał, że posiadanie działki budowlanej o pow. [...]mkw. wskazuje, że występuje rażąca dysproporcja, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu przedmiotową nieruchomość można spieniężyć, ponieważ nie przynosi ona żadnych korzyści, co potwierdziła wnioskodawczyni, a uzyskany ze sprzedaży dochód przeznaczyć na pokrycie wydatków mieszkaniowych. W odwołaniu od tej decyzji B. A. wnosząc o jej zmianę względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania kwestionowała trafność tegoż rozstrzygnięcia powołując się na wywody zawarte w odwołaniach od poprzednich decyzji oraz niewykonanie wskazań organu odwoławczego. Dodatkowo zwróciła uwagę, iż nie ma komu sprzedać przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu odwołania od decyzji wydanej w dniu [...]r. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, następnie wskazał na zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych oraz wyjaśnił, przywołując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przesłanki odmowy przyznania tegoż dodatku. Organ wyraził pogląd, wedle którego w okolicznościach sprawy – z powodu rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym – dodatek mieszkaniowy B. A. nie przysługuje. Odwołując się do ustaleń organu I instancji wskazał, że wnioskodawczyni zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...]mkw i ponosi z tego tytułu wydatki w wysokości [...]zł. Z oświadczenia majątkowego strony wynika, że posiada ona działkę budowlaną nieuzbrojoną o pow. [...]mkw. w S.. Koszty związane z utrzymaniem działki ponoszą jej rodzice. Strona ponosi również wydatki związane z uiszczeniem podatku w wysokości [...]zł. W sprawie strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż próbowała zbyć działkę. Zdaniem organu, jeżeli wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, wówczas powinna zaspokoić je poprzez istniejące zasoby majątkowe, zaś z akt sprawy nie wynika by tak się stało. Dlatego odwołania nie uwzględniono. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez przyjęcie, że posiadanie nieruchomości samo w sobie przesądza o rażącej dysproporcji. Organ oparł swoje rozstrzygniecie na tym samym materiale dowodowym, który uprzednio, w jego ocenie, nie dawał podstaw do odmowy przyznania dodatku, to zaś, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprzeczności z art. 8 k.p.a., na który to przepis Kolegium samo się powołało "wytykając" niekonsekwencję organu I instancji. Zdaniem skarżącej nie dokonano stosownych ustaleń w zakresie przedmiotowej nieruchomości, która z istoty rzeczy nie należy do dóbr szybko zbywalnych. Przedmiotowa nieruchomość w dużej części stanowi mokradła, a ponadto trudno ustalić czy rzeczywiście stanowi działkę budowlaną, gdyż w gminie W., gdzie działka jest położona, nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Pominięto również stosowanie art. 35 i 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Podkreślono, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonanej oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie spełniają one wymogów prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącą przesłanek stanowiących podstawę uzyskania dodatku mieszkaniowego. Kwestionowana jest natomiast wyłącznie zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej, a zatem wymagającej wykładni ścieśniającej, regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w jej uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalającym na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii posiadania działki budowlanej w kontekście dochodów i wydatków skarżącej. W ocenie Sądu tym wymogom organy administracyjne nie sprostały, pomimo, że w uzasadnieniu z dnia [...]r. przedstawiono właściwy kierunek ustaleń oraz rozważań faktycznych i prawnych. W tej sytuacji dziwić musi zaakceptowanie przez ten organ decyzji, która tym wymogom nie uczyniła zadość. Przechodząc do analizy materialnoprwawnej zapadłych decyzji należy stwierdzić, że norma art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie lub je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami, a są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ten stan majątkowy powinien wskazywać na możliwość uiszczania przez stronę wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego za pomocą własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. Zatem w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia za przyjęciem, że istnieje możliwość samodzielnego uiszczania opłat związanych z zajmowaniem lokalu. Można więc stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ten stan rzeczy budzi zastrzeżenia Sądu, bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez orany wypowiadające się w sprawie jest kwestia wspomnianej działki budowlanej w S. o pow. [...] mkw. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do zagadnienia nabycia przedmiotowej nieruchomości. Nie rozważyły kwestii realnej możliwości jej zbycia bądź wydzierżawienia chociażby ze względu na stan tej nieruchomości – jak podnosiła skarżąca działka ta w znacznej części stanowi mokradła – czy też jej usytuowanie. Nie bez znaczenia może pozostawać podnoszona w skardze okoliczność, że działka ta znajduje się na obszarze gdzie nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą organu było co najmniej poczynienie w tym kierunku rozpoznania, a przede wszystkim ustalenie charakteru działki, jej stanu faktycznego i prawnego oraz dokonania oceny poczynionych w tym zakresie ustaleń. Nie oceniono także kwestii, iż ponoszone wydatki na sporną nieruchomość nie obciążają budżetu skarżącej, gdyż, jak twierdzi skarżąca, ponoszą je rodzice, a zatem wydatki te nie wpływają negatywie na jej stan majątkowy, nie uszczuplają go. Ponadto skarżąca podnosiła, iż opłaty bieżące oraz inne wydatki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb pokrywa dzięki pomocy finansowej rodziców. Okoliczności tych organy również nie wzięły pod uwagę. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej - szeroko rozumianej - sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku albo wydatki na daną rzecz będą nadmiernej wysokości, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przeto samo posiadanie działki, w ocenie Sądu, nie może przemawiać przeciwko żądaniu. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. Sygn. akt I OSK 1198/05 nie publik., wedle którego dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom, uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujące znaczenie ma nie tyle sam stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe. Posiadane dobra trwałe nie są zatem jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego stron. Przytoczonych okoliczności organy dostatecznie nie wyjaśniły i nie rozważyły, nadto w uzasadnieniu decyzji nie dokonały oceny wiarygodności zgromadzonego materiału oraz analizy wywodów prezentowanych przez skarżącą, w tym zawartych w odwołaniu, w związku z czym doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego sprawy w naprowadzonych kierunkach, przy wykorzystaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., następnie ocena wiarygodności zgromadzonego materiału, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącą, jak też nie pominie wskazań zaprezentowanych przez SKO w C. w motywach decyzji z dnia [...]r.. Wobec powyższego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od orzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.