IV SA/Gl 348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania do prowadzenia szkoły wraz z oddziałem przedszkolnym oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. Nr [...], Rada Miejska w K. uchyliła własną uchwałę z dnia [...]r. w sprawie przekazania do prowadzenia Stowarzyszeniu A Szkoły Podstawowej w D. wraz z oddziałem przedszkolnym. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 grudnia 2012 r., skierowanym do Rady Miejskiej w K. i doręczonym w dniu 17 grudnia 2012r., Stowarzyszenie A w K. domagało się uchylenia powyższej uchwały i wyraziło gotowość prowadzenia od dnia 1 września 2013 r. Szkoły Podstawowej [...] w D. W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Rady Miejskiej w K., pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. poinformował, iż podjęcie uchwały z dnia [...]r., Nr [...], nie spowodowało naruszenia interesu prawnego wymienionego Stowarzyszenia, wobec tego brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Stowarzyszenie A w K. domagało się jej uchylenia jako naruszającej prawo oraz zwolnienia od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi opisany został tryb podjęcia przedmiotowej uchwały na nadzwyczajnej sesji w dniu 10 grudnia 2012 r. bez jej uzasadnienia mimo, iż Kurator Oświaty w K. wydał pozytywną opinię w sprawie przekazania przywołanej Szkoły do prowadzenia przez skarżące Stowarzyszenie. Wcześniejsze rozmowy i spotkania z władzami Miasta K. skutkowały podjęciem przez Radę Miejską w K. wspomnianej uchwały z dnia [...]r., Nr [...], w sprawie przekazania do prowadzenia skarżącemu Stowarzyszeniu Szkoły Podstawowej w D. wraz z oddziałem przedszkolnym. Nie mniej jednak w ciągu 11 dni nastąpiła zmiana stanowiska tej Rady, która podjęła zaskarżoną uchwałę, przez co naruszone zostały przepisy: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, iż celem jego założenia w miesiącu sierpniu 2012 r. było prowadzenie od dnia 1 września 2013 r. działalności edukacyjnej w przywołanej Szkole, stąd też niezrozumiała jest tak szybka zmiana decyzji w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że godzi ona w interes prawny Stowarzyszenia zrzeszającego rodziców dzieci uczęszczających do tej szkoły. Skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały jest też nowa uchwała z dnia [...]r. w sprawie zamiaru likwidacji wspomnianej szkoły, która doprowadzi do jej całkowitej likwidacji, zatem dzieci będą zmuszone dojeżdżać do szkoły w K. oraz zmienić dotychczasowe środowisko szkolne, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na ich rozwój emocjonalny. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 kwietnia 2013 r. Burmistrz Miasta K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi zaznaczył, iż odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił właściwy organ, tj. Rada Miejska w K., do której było wezwanie adresowane, ale sam jej Przewodniczący, który mógł działać wyłącznie w imieniu własnym, a nie w imieniu Rady. Z tego powodu, pismo skierowane do skarżącego Stowarzyszenia jest jedynie informacją a nie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem Rada Miejska w K. nie zapoznała się z wezwaniem skarżącego Stowarzyszenia. Zważywszy na termin do udzielenia odpowiedzi zaznaczono, iż wezwanie wpłynęło do Gminy w dniu 17 grudnia 2012 r. i pozostało bez odpowiedzi przez okres 60 dni, a więc do dnia 18 lutego 2013 r. Z tego powodu skarga złożona w dniu 7 marca 2013 r. jest spóźniona, albowiem została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Z ostrożności procesowej odniesiono się również do zarzutów skargi w zakresie braku uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, które to uzasadnienie było znane skarżącemu Stowarzyszeniu, którego reprezentanci (Zarząd Stowarzyszenia) byli obecni na sesji Rady Miejskiej w dniu 10 grudnia 2012 r. i czynnie w niej uczestniczyli, jako zaproszone osoby, co potwierdza załączony do akt administracyjnych protokół z tej sesji. Już na sesji podnoszono, iż głównym powodem uchylenia wcześniejszej uchwały jest brak pewności, z uwagi na liczbę uczniów (35) oraz dzieci z oddziału przedszkolnego (10), co do możliwości poprowadzenia szkoły przez Stowarzyszenie. Tak mała liczba dzieci powoduje, że część zajęć jest organizowana w klasach łączonych, nie mniej jednak ma to wpływ na ciągle rosnące koszty utrzymania placówki wówczas, gdy przyznana subwencja z budżetu Państwa nie pokrywa kosztów kształcenia ucznia. Końcowo zauważono, iż wysokie koszty funkcjonowania wspomnianej szkoły powodują konieczność zapewnienia dzieciom nauki w Szkole Podstawowej w K. wraz z ich dowozem, co już pozytywnie zaopiniował Kurator Oświaty w K. wyrażając opinie w sprawie uchwały o likwidacji szkoły w D. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie jest więc działaniem podjętym wbrew prawu, ale dopuszczalną formą zmiany stanowiska w tej sprawie przez samą Radę Miejską w K., która szuka optymalnego sposobu rozwiązania problemu, nawet poprzez prowadzenie w siedzibie tejże Szkoły placówki niepublicznej. Poinformowano również, że już w dniu [...] marca 2013 r. została podjęta uchwała o jej likwidacji, po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w K. oraz opinii reprezentatywnych związków zawodowych. W piśmie z dnia 5 września 2013 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie jako dowodu kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty Rady Miejskiej w K. z dnia 27 listopada 2012 r., na okoliczność pozytywnej opinii co do przejęcia szkoły przez skarżące Stowarzyszenie, a następnie podjęcia zaskarżonej uchwały o odmiennej treści. Na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy w postaci dopuszczenia kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty Rady Miejskiej w K. z dnia 27 listopada 2012 r., na okoliczność pozytywnej opinii tej Komisji w sprawie przejęcia szkoły przez skarżące Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracyjnej publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy podnieść, że na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując pod takim kątem będącą przedmiotem sporu uchwałę Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia przedmiotowej skargi. Skarga ta wniesiona została w trybie przewidzianym art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami dopuszczalności skargi, wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Co więcej warunkiem skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Z uwagi na przedmiot sprawy stwierdzić można, że treść zaskarżonej uchwały ma ścisły związek z realizacją obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, w tym prowadzenia szkół podstawowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interes prawny lub uprawnienie skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Prawo zaskarżenia służy więc wówczas, gdy uchwała godzi w sferę prawną skarżącego - wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 5/11 i z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1939/11). Zaskarżona uchwała ingeruje w interes prawny skarżącego Stowarzyszenia, którego celem było prowadzenie szkoły, jak również członkowie Stowarzyszenia będący rodzicami uczniów uczęszczających do szkoły posiadają odrębną legitymację skargową do jej zaskarżenia, z tego powodu skarżące Stowarzyszenie ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu. Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu stanowiącego do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżące Stowarzyszenie poprzedziło wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowało termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga wpłynęła bowiem do organu w dniu 7 marca 2013 r., a więc z zachowaniem 30 - dniowego terminu do jej wniesienia liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w dniu 5 lutego 2013 r. Kwestia, że odpowiedzi na wezwanie udzielił Przewodniczący Rady Miejskiej w K. i fakt, że była to odpowiedź merytoryczna, nie może obciążać skarżącego Stowarzyszenia. Przyjęcie takiego stanowiska, jak proponowano w treści odpowiedzi na skargę (wnioskowano o odrzucenie z tego powodu skargi), byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do Sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę na fakt, że negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane "wzywającemu" w każdy sposób, który ostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Sądu najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. o sygn. akt III RN 54/00, publ. OSNP 2001, nr 21, poz. 633). Nie ma bowiem w ustawie o samorządzie gminnym precyzyjnie określonej formy i trybu udzielania przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, publ. Lex nr 341259 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Praktyczne komentarze Lex pod red. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, W-wa, Wyd. 4, s. 898). W tym stanie faktycznym, przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi poprzez pryzmat przesłanek jej dopuszczalności, Sąd stwierdził zachowanie wszystkich jej wymogów formalnych (co jest istotne z uwagi na treść odpowiedzi na skargę), jak również był uprawniony do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi: "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły". Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem. Ponadto, w art. 5 ust. 5l wprowadzony został wymóg powiadomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że podstawą przekazania prowadzenia szkoły jest podjęta przez radę gminy uchwała. Uchwała ta nie wywołuje wprawdzie bezpośredniego skutku w postaci przekazania szkoły, ale daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły, w tym zawarcia umowy. Podkreślić należy także, że przekazanie w drodze umowy osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej prowadzenia szkoły jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, będącej organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, co wynika z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. W tym zakresie nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny (bezpośredni i konkretny) przywołane przepisy prawa, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie celem sądowej kontroli legalności uchwał podejmowanych przez organ stanowiący samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miejska w K., nie jest dochodzenie intencji tego organu, czy też Komisji tej Rady, ani też ustalanie, jakimi względami się one kierują przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w kontekście jej znaczenia dla konkretnej wspólnoty samorządowej, jak również jej celowości i terminu podjęcia, ale wyłącznie kontrola literalnego jej brzmienia. Kierując się regułami dotyczącymi przekazywania prowadzenia szkoły - na mocy powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty - przyjąć należy, że Rada Miejska w K. była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały i zmiany wcześniej zajętego stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba mieć na uwadze, że wskazanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym również nie stanowi naruszenia, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zdanie pierwsze) jedynie uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza także Konstytucji RP. Przeciwnie, uprawnienie gminy prowadzącej szkołę położoną na jej terenie wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Organizacja sieci szkół gminnych jest realizacją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej oraz nałożonych na gminę obowiązków, a z drugiej strony jest uzależniona od jej możliwości finansowych i organizacyjnych. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan konkretnej szkoły i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych, biorąc przy tym pod uwagę ekonomiczną racjonalność jej utrzymywania. W ramach tych uprawnień i uwarunkowań mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym ich tworzenie, utrzymywanie i likwidacja w zależności od potrzeb wspólnoty samorządowej i wyników przeprowadzonych analiz. W niniejszej sprawie, analizy takie były przeprowadzone, co wynika z treści odpowiedzi na skargę. Kwestie powyższe nie są objęte sądową kontrolą legalności uchwały. Sąd nie podziela również zarzutu skargi w zakresie wadliwości procedury podjęcia zaskarżonej uchwały. Dokonana zmiana stanowiska w okresie zaledwie 11 dni nie może prowadzić do konstatacji, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały, naruszono przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji prowadzić do uwzględnienia wniesionej skargi. Zauważyć również przyjdzie, iż żaden przepis ustawy o samorządzie terytorialnym nie zobowiązuje organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał wraz z ich pisemnym merytorycznym uzasadnieniem. Sąd oddalił wniosek dowodowy w postaci dopuszczenia dowodu uzupełniającego z kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty Rady Miejskiej w K. z dnia 27 listopada 2012 r., na okoliczność pozytywnej opinii tej Komisji w sprawie przejęcia szkoły przez skarżące Stowarzyszenie, bowiem dowód ten nie był istotny dla sprawy wobec jednoznacznego stanowiska wyrażonego w treści zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie jednak inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia zasługuje na aprobatę z uwagi na treść art. 7 ust. 1 pkt 8 i 17 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, co uzasadniało oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.