IV SA/Gl 348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta K. odmówił przyznania W.G. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup dodatkowego opału. W uzasadnieniu wskazano, że wyżej wymieniony zachowuje ustawowe wymogi warunkujące przyznanie pomocy w żądanej formie, albowiem jego dochód uzyskiwany w ramach zasiłku stałego, wynoszący 529 zł nie przekracza stosownego kryterium określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a równocześnie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie wsparcia, wymienione w art. 7 tej ustawy. Podkreślono jednak, iż zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że nawet osoba spełniająca powyższe warunki nie musi go otrzymać w żądanej wysokości i na każdy cel. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem stosować zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a., który nakazuje załatwianie spraw w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to ich możliwości wynikających z przysługujących uprawnień i środków. Oznacza to, że organy pomocy społecznej, które gospodarują określoną pulą środków finansowych muszą rozeznać potrzeby wszystkich osób żyjących w ubóstwie. W tym miejscu organ pierwszej instancji podniósł, iż w toku postępowania dokonano oceny indywidualnych potrzeb wnioskodawcy jak również możliwości finansowych Gminy K. w zakresie udzielenia mu pomocy. Zwrócono przy tym uwagę, że decyzją z dnia [...]r., W.G. przyznano zasiłek celowy na zakup opału na sezon grzewczy 2013/2014, w wysokości dostosowanej do możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., który nadto obejmuje go pomocą w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do zakupu żywności, opłat za nośniki energii oraz do zakupu biletu miesięcznego. Stwierdzono także, iż brak jest możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przezeń potrzeb, gdyż w pierwszej kolejności - co jest okolicznością powszechnie znaną - organ pomocy społecznej obowiązany jest do udzielania świadczeń obligatoryjnych przy zachowaniu zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich ubiegających się o wsparcie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W.G. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym podnosząc zarzut naruszenia art. 3, art. 7 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 7 K.p.a. oraz domagając się zmiany tej decyzji poprzez przyznanie mu dodatkowego zasiłku na zakup opału kwocie 300 zł, stanowiącej równowartość 0,5 tony węgla. Odwołujący się podkreślił, że spełnia wszystkie wymogi warunkujące uzyskanie wsparcia z pomocy społecznej wywodząc, iż jego trudna sytuacja materialna jest organowi pierwszej instancji dobrze znana. W tym kontekście wskazał na bezzasadność odmowy przyznania mu żądanego wsparcia, która została poparta wyłącznie argumentacją o ograniczonych możliwościach finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem wyżej wymienionego decyzja ta narusza jego godność albowiem powoduje brak możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby polegającej na ogrzaniu mieszkania, w którym temperatura wynosi zaledwie od 3 do 5 stopni. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając poczynione w jego zakresie ustalenia faktyczne, iż strona jest osobą samotnie gospodarującą, przewlekle chorą, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, utrzymuje się z zasiłku stałego, w kwocie 529 zł, która nie przekracza ustawowego kryterium warunkującego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, zamieszkuje w dwupokojowym lokalu ogrzewanym piecem węglowym, a nadto korzysta z Dziennego Domu Pomocy Społecznej. Na jego stałe wydatki składa się: czynsz (356,07 zł), energia elektryczna (100 zł), gaz (55 zł), Internet (49,90 z), bilet miesięczny (126 zł), żywność i środki czystości (200 zł) i inne wydatki (30 zł). Brak jest natomiast informacji o wydatkach na leki i leczenie. Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia [...]r. przyznano mu zasiłek celowy na zakup obuwia i bielizny, w kwocie 50 zł, z kolei późniejszą decyzją z dnia [...]r. - zasiłek celowy na zakup opału, w kwocie 100 zł. Nadto, w dniu 21 stycznia 2014 r. zaproponowano mu wystąpienie o przyznanie zasiłku okresowego, którego to wniosku jednak nie złożył. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów, w tym art. 2 ust. 1, art. 8 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wywodząc, że strona spełnia warunki uzasadniające przyznanie spornego świadczenia. Zaznaczył jednak, iż zgodnie z poglądem akcentowanym w judykaturze, nawet spełnienie tych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznający wniosek takiej osoby powinien bowiem mieć na względzie nie tylko jej interes lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Wskazano również na uznaniowy charakter zasiłku celowego wywodząc, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego świadczenia musi uwzględnić z jednej strony ocenę warunków uzasadniających udzielenie pomocy, zaś z drugiej - ilość pozostających w jego dyspozycji środków na ten cel oraz ilość osób i rodzin ubiegających się o wsparcie, jak również hierarchię potrzeb, na które wspomniane środki mają być przyznane. Zważywszy powyższe, organ odwoławczy podkreślił, że choć wnioskodawca zachowuje ustawowe wymogi warunkujące przyznanie świadczenia w żądanej formie, to jednak powodem odmowy była trudna sytuacja finansowa MOPS w K. W.G. został przy tym objęty pomocą na zakup opału w sezonie grzewczym 2013/2014, w wysokości zgodnej z polityką świadczeń tej instytucji, zaś później - to jest decyzją z dnia [...]r. - przyznano mu zasiłek celowy na zakup dodatkowego opału w styczniu 2014 r., a skoro tak, to należało uznać, że kwestionowana przezeń decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.G. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez organ odwoławczy oraz o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału, w kwocie 300 zł. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację oraz art. 7 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia jego słusznego interesu, a nadto art. 107 tego Kodeksu, poprzez brak podania przyczyn, dla których jego argumentom odmówiono wiarygodności. Uzasadniając skargę strona podkreśliła, że organy obydwu instancji odmówiły przyznania jej żądanego świadczenia z uwagi na ograniczone możliwości finansowe MOPS w K., jednak nie poparły tej tezy żadnymi bliższymi danymi dotyczącymi konkretnej ilości środków pozostających w dyspozycji tej instytucji w odniesieniu do istniejących potrzeb oraz liczby osób potrzebujących i uprawnionych do uzyskania wsparcia. Brak ten powoduje natomiast, że uzasadnienia podjętych w sprawie rozstrzygnięć nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 K.p.a. Nadto skarżący przyznał, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym. Podniósł jednak, iż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, zaś z art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że uznaniowość obejmuje jedynie wysokość zasiłku celowego, nie zaś samo przyznanie tego świadczenia, które uzależnione jest wyłącznie od spełnienia określonych w przywołanej ustawie przesłanek. Dodatkowo W.G. wskazał na nieprawidłowość w analizie jego budżetu domowego, polegającą na braku uwzględnienia kosztów zakupu leków i leczenia, wynoszących około 200 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Powtórnie przy tym podkreśliło, że skoro skarżący jest objęty wsparciem MOPS w K. w postaci wielu udzielanych świadczeń, a w tym otrzymał pomoc na zakup opału w sezonie grzewczym 2013/2014, w wysokości 300 zł, a następnie uzyskał dodatkowy zasiłek w kwocie 100 zł na dofinansowanie opału w styczniu 2014 r., to otrzymał pomoc stosowną do możliwości finansowych MOPS w K. Nadto organ odwoławczy zakwestionował zarzut dotyczący braku uwzględnienia w analizie budżetu skarżącego wydatków, jakie ma on ponosić na leczenie i zakup leków. Zaznaczył bowiem, że strona podczas wywiadu środowiskowego zobowiązała się dostarczyć dokumenty potwierdzające ich istnienie, a mianowicie stosowne recepty i faktury, jednak z obowiązku tego nie wywiązała się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem zgłoszonym przez W.G. w dniu 20 grudnia 2013 r. w Urzędzie Miejskim w K., który do organu pierwszej instancji dotarł w dniu 27 grudnia 2013 r. W dniu tym skarżący uzgodnił z pracownikiem socjalnym termin wywiadu środowiskowego. W następstwie tego wniosku organ pierwszej instancji po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 9 stycznia 2014 r., decyzją z dnia [...]r. odmówił wyżej wymienionemu żądanego świadczenia. Równocześnie w aktach sprawy zamieszczono decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., mocą której przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału w miesiącu styczniu 2014 r. w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji, poza stwierdzeniem tego, że skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia, nie zamieścił żadnych rozważań odnoszących się do jego sytuacji. W tym miejscu niezbędne jest przybliżenie stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów sprawienia pogrzebu. Wspomniane świadczenie przyznawane jest osobie spełniającej przesłanki określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli takiej, której dochód nie przekracza kryterium przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 542 zł przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z przesłanek przewidzianych w art. 7 tej ustawy. W sprawie jest poza sporem, że skarżący spełnia wskazane wyżej wymogi. Jak ustaliły organy administracji, utrzymuje się on z zasiłku stałego, w kwocie 529 zł, nie przekraczającej kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a równocześnie zachodziły w jego przypadku przesłanki przewidziane w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie bezrobocie i niepełnosprawność. Należy tu jednak zaznaczyć, że spełnianie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie posiadają także inne okoliczności. Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, w zakresie którego organ administracji decyduje - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie tylko o wysokości świadczenia, lecz także o tym, czy świadczenie takie w ogóle powinno zostać przyznane. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że organy pomocy społecznej mogą odmówić uwzględnienia żądania strony z tego powodu, że zgłoszona potrzeba przekracza możliwości pomocy społecznej. W tym zakresie konieczne jest przytoczenie przepisów powyższej ustawy, na które organy się powoływały w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 2 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po myśli art. 3 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa była powyżej przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na mocy przywołanych przepisów organy administracji dysponują uprawnieniem pozwalającym im odmówić przyznania świadczenia pieniężnego z uwagi na to, że potrzeba zgłoszona przez osobę ubiegającą się o świadczenie przekracza możliwości pomocy społecznej. Mając w polu widzenia treść wspomnianych unormowań stwierdzić należy, że organ administracji publicznej odmawiając przyznania świadczenia nie może tego uczynić bez wskazania motywów, którymi się kierował. Tym samym, jako niedopuszczalne uznać należy podjęcie takiej decyzji bez odniesienia się do stosownej argumentacji. Zdaniem skarżącego, organy pomocy społecznej wypowiadające się w jego sprawie podjęły rozstrzygnięcia, bez dostatecznego wyjaśnienia motywów, którymi się kierowały. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy jak również treść uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć dają podstawy do uwzględnienia tych zarzutów. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przedstawiły w sposób odpowiadający wymogom prawa motywów, którymi się kierowały przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć. Powyższe stwierdzenie wynika z tego, że akta administracyjne nie dają odpowiedzi na pytania rodzące się w następstwie ich analizy. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że zalega w nich decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...], mocą której organ ten przyznał skarżącemu świadczenie, którego odmówił decyzją z dnia [...]r. Oznacza to, że wspomniany organ w przeciągu dwóch tygodni skierował do skarżącego dwa całkowicie odmienne rozstrzygnięcia. Dodatkowo z przedłożonych akt administracyjnych, jak również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nie wynika, czy skarżący składał nowy wniosek o przyznanie świadczenia, a jeżeli tak, to kiedy, jak również jakie nowe okoliczności przesądziły o tym, że została ona wydana i zawiera odmienne rozstrzygnięcie. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie, ponieważ wskazuje na to, że w tym samym czasie prowadzone były dwa postępowania zmierzające do zaspokojenia tej samej potrzeby, przy czym dostępne akta administracyjne nie dają podstaw do stwierdzenia, że składany był kolejny wniosek o przyznanie przedmiotowej formy pomocy. Warto również zaznaczyć, że odwołanie skarżący sporządził 30 stycznia 2014 r., a organ odwoławczy rozpoznając to odwołanie dysponował decyzją z dnia [...]r., jednakże nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, a jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, że potrzeba zgłoszona przez skarżącego została już częściowo zaspokojona. Przedstawiony powyżej stan faktyczny pozwala uznać, że organy administracji obu instancji dopuściły się z jednej strony naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ z jednej strony odmówiły przyznania świadczenia, a z drugiej takie świadczenie przyznały, przy czym nie wskazano motywów, które legły u podstaw podjęcia tak rozbieżnych rozstrzygnięć. Dodatkowo przedstawiony stan faktyczny rodzi wątpliwości co do respektowania przez organ pierwszej instancji zasady związania organu wydaną decyzją od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia. Zgłoszona wątpliwość wynika z tego, że skład orzekający nie dysponuje informacjami na temat tego, czy skarżący zainicjował odrębne postępowanie zmierzające do zaspokojenia przedmiotowej potrzeby, co w kontekście tak rozbieżnych rozstrzygnięć posiada istotne znaczenie. Oznacza to, że organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym dopuścił się naruszenia postanowień art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji trybu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [...]r., a okoliczność ta również może mieć znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dostrzeżone powyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ wyczerpana została przesłanka zamieszczona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy przeprowadzi czynności wyjaśniające okoliczności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...]r. przyznającej skarżącemu świadczenie na wnioskowany cel, a w szczególności czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie związania organu wydaną decyzją, jak również postanowień art. 8 K.p.a. Wskazane powyżej czynności pozwolą organowi odwoławczemu na zweryfikowanie prawidłowości wydania decyzji z dnia [...]r. i ewentualnego podjęcia stosownych czynności prawnych zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. O wykonalności uchylonej decyzji, będącej rozstrzygnięciem o odmowie przyznania świadczenia Sąd nie orzekał z uwagi na jej charakter.