IV SA/Gl 35/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Szpitala [...] w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 54 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135 z późno zmianami), art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku Samodzielnego Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (w skrócie - SP ZOZ) Szpital [...] w Z. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. J. Prezydent Miasta Z. odmówił wnioskowi SP ZOZ Szpitala [...] w Z. z powodu nie spełnienia warunków określonych w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. J. przebywa w SP ZOZ Szpital [...] w Z. [...] 2006 r.. Wymieniony jest [...], bez kontaktu, w stanie ciężkim. Podniesiono, iż wniosek SP ZOZ Szpital [...] wpłynął do Wydziału Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej dnia [...] 2006 r.. Dnia [...] 2006 r. Wydział Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej zwrócił się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o rozeznanie sytuacji, uzyskanie niezbędnych dokumentów oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi uzyskano informację, że z uwagi na ciężki stan pacjenta ([...], brak kontaktu) nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, taka sytuacja utrzymała się do dnia wydania decyzji. Zdaniem organu nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego który jest warunkiem wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami skutkuje niemożliwością wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odwołaniu od tej decyzji SP ZOZ Szpital [...] w Z. wskazał, iż wbrew błędnemu twierdzeniu organu administracyjnego pierwszej instancji niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Podniesiono , iż czynności polegających na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można zawężać wyłącznie do czynności polegających na zebraniu informacji bezpośrednio od zainteresowanego lub jego członków rodziny. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu bardzo dokładnie określa ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późno zm.) oraz wydane na podstawie przepisu art. 107 ust. 6 tejże ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Przepisy te przewidują bardzo dużą liczbę różnorakich środków, przy pomocy których pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy uzyskuje niezbędne informacje. Przy tym jest oczywiste, że ustalenie przez tego pracownika braku jakiejkolwiek rodziny wcale nie oznacza braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, lecz jest właśnie wynikiem przeprowadzonego wywiadu. Tymczasem organ administracyjny pierwszej instancji w niniejszej sprawie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że z uwagi na fakt pozostawania przez pacjenta w stanie [...] nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu. Taki wniosek organu pierwszej instancji jest całkowicie nieprawidłowy, ponieważ oznacza, że według organu administracyjnego pierwszej instancji rodzinny wywiad środowiskowy można przeprowadzić wyłącznie w drodze bezpośredniej rozmowy z osobą, której ten wywiad dotyczy, co nie jest prawdą. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego należy traktować jako szereg czynności zmierzających do uzyskania informacji o stanie rodzinnym i majątkowym przy pomocy różnych środków, a nie tylko przy pomocy przesłuchania osoby, której wywiad bezpośrednio dotyczy. Jednocześnie podniesiono, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., ponieważ nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie dokonał tego rodzaju czynności w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych .jak i przedmiotowych. Podniesiono, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważono, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Szpital [...] w Z. przy ul. [...] nie .jest stroną niniejszego postępowania. Szpital ma co prawda w tej sprawie interes faktyczny, nie można jednak uznać, iż posiada także interes prawny. Kolegium wskazało, iż stroną niniejszego postępowania jest M. J.. . Reasumując organ odwoławczy podniósł, iż w konsekwencji stwierdzić należy, iż złożone przez SPZOZ Szpital [...] w Z. odwołanie z dnia [...] 2006 r. jest niedopuszczalne, ponieważ nie zostało złożone przez stronę postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący SP ZOZ Szpital [...] w Z. stwierdził, że stanowisko SKO nie jest prawidłowe. Wszczęcie postępowania, choć zmierza do potwierdzenia prawa pacjenta, nastąpiło nie na wniosek tego pacjenta, lecz na wniosek zakładu opieki zdrowotnej, który udzielił pacjentowi świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego samo to, że ustawodawca daje mu legitymację do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne świadczy o posiadaniu przez tego wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Dodatkowo skarżący podnosił, że wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych bezpośrednio wpływa na sferę prawną zakładu opieki zdrowotnej, gdyż w braku takiej decyzji skarżącemu przysługują roszczenia o pokrycie kosztów leczenia wyłącznie przeciwko samemu pacjentowi. Jednocześnie wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej traci jakiekolwiek roszczenia w stosunku do pacjenta, natomiast uzyskuje roszczenia, które może bezpośrednio dochodzić od Narodowego Funduszu Zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przytaczając na uzasadnienie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego orzeczenia co do jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie maja prawo: 1) osoby objęte powszechnym - obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym, zwane dalej "ubezpieczonymi", 2) inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 i Nr 99, poz. 1001), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 cyt. ustawy dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. W myśl art. 54 ust. 3 decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego -na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1, przysługuje przez okres 30 dni, chyba że w tym okresie świadczeniobiorca zostanie objęty ubezpieczeniem zdrowotnym (art. 54 ust. 6 omawianej ustawy). Odnosząc powyższe do warunków przedmiotowej sprawy wskazać należy , co następuje. Jak wynika z akt administracyjnych M. J. przebywał w SP ZOZ Szpital [...] w Z. od [...] 2006 r.. Wymieniony był [...], bez kontaktu, w stanie ciężkim. Stąd też w dniu [...] 2006 r.. SP ZOZ Szpital [...] w Z. złożył do Wydziału Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej Urzędu Miejskiego w Z. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla M. J.. Poza sporem jest, iż stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest M. J., gdyż to jego uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej miały zostać ustalone decyzją organu I instancji. Po myśli wspomnianego już przepisu art. 54 ust. 3 omawianej ustawy wniosek o wydanie w/wym. decyzji winien złożyć świadczeniobiorca M. J., zaś świadczeniodawca udzielający świadczenia opieki zdrowotnej ma prawo do wniesienia wniosku tylko i wyłącznie w sytuacji wyjątkowej "stanu nagłego", przy czym wniosek ten winien zostać złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Zdaniem strony skarżącej samo to, że ustawodawca daje mu legitymację do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne świadczy o posiadaniu przez tego wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Interes prawny skarżącego wynika też jego zdaniem z faktu, iż wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych bezpośrednio wpływa na sferę prawną zakładu opieki zdrowotnej, gdyż w braku takiej decyzji skarżącemu przysługują roszczenia o pokrycie kosztów leczenia wyłącznie przeciwko samemu pacjentowi, zaś wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej traci jakiekolwiek roszczenia w stosunku do pacjenta, natomiast uzyskuje roszczenia, które może bezpośrednio dochodzić od Narodowego Funduszu Zdrowia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu strony skarżącej , iż Szpital ma w postępowaniu dotyczącym przyznania osobie nie ubezpieczonej świadczenia opieki zdrowotnej ma interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony. Artykuł 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić, i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Zatem interes prawny jako warunek uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych. Interes prawny zatem nie może być przy tym wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne, i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. W rozpoznawanej sprawie taką kwestią (interesem prawnym) jest roszczenie strony skarżącej o pokrycie kosztów leczenia pacjenta M. J.. Samo to roszczenie (jego istnienie) nie jest jednakże w jakimkolwiek stopniu zależne od wydania wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji administracyjnej, gdyż w braku takiej decyzji skarżącemu przysługują roszczenia o pokrycie kosztów leczenia przeciwko samemu pacjentowi. Wydanie zaś decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej tego samego roszczenia może bezpośrednio dochodzić od innego podmiotu, a mianowicie Narodowego Funduszu Zdrowia. Przeto też nie chodzi w przedmiotowej sprawie o interes prawny strony skarżącej, a więc o ustalenie istnienia bądź nie istnienia roszczenia o zwrot kosztów leczenia pacjenta M. J., lecz o to by strona skarżąca miała "ułatwione" dochodzenia tego roszczenia. Oczywistym bowiem jest, iż bardziej komfortowa dla strony skarżącej jest sytuacja w której dochodzi swojego roszczenia od podmiotu posiadającego zabezpieczenie finansowe , niż od pacjenta M. J. ( "[...], nieubezpieczonego [...]" – patrz uzasadnienie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla M. J.). Przeto też strona skarżąca ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny wyrażający się w wyżej opisanym "ułatwieniu dochodzenia" roszczenia o zwrot kosztów leczenia, a roszczenia którego istnienie nie jest zależne w jakikolwiek sposób od wyniku sprawy administracyjnej. Co do twierdzeń strony skarżącej, iż samo to, że ustawodawca daje mu legitymację do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne świadczy o posiadaniu przez tego wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, zauważyć należy , co następuje. Istotnie po myśli art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle przepisów k.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach: a) organ działa z własnej inicjatywy, b) z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot na prawach strony, c) w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią, d) w wyniku wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisana w pkt. d ,a mianowicie, gdy przepisy prawa materialnego upoważniają do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania inny podmiot niż strona. Wskazany zatem jako uprawniony do zainicjowania postępowania podmiot ma jedynie uprawnienia w tej kwestii (zainicjowania wszczęcia postępowania), nie ma zaś statusu uczestnika na prawach strony, natomiast złożony przez niego wniosek obliguje Prezydenta Miasta do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu ( patrz komentarz do art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W konsekwencji stwierdzić należy, iż złożone przez SPZOZ Szpital [...] w Z. odwołanie z dnia [...] 2006 r. było niedopuszczalne, ponieważ nie zostało złożone przez stronę postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).